Présentation stratégique du projet annuel de performances

 

 

 

 Sabine FOURCADE

Directrice générale de la cohésion sociale

Responsable du programme n° 304 : Inclusion sociale, protection des personnes et économie sociale et solidaire

 

 

 En 2015, le programme 304 voit son périmètre élargi avec l’intégration en PLF 2015 du programme 106 « Actions en faveur des familles vulnérables »  le transfert du dispositif de gestion de certification des diplômes de la validation de l’expérience professionnelle auparavant porté par le programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative » et l’augmentation importante de la dotation versée au fonds national des solidarités actives (FNSA) résultant du transfert à la sécurité sociale de la part du prélèvement de solidarité sur les revenus du patrimoine et les produits de placements jusqu’ici affectée au financement de ce fonds.

 

Ces évolutions de périmètre permettent d’établir un cadre budgétaire plus lisible pour les politiques publiques de la mission  « solidarité, insertion et égalité des chances », avec :

-     Une architecture rénovée autour de deux blocs d’actions plus cohérents - le programme P157 à coloration médico-sociale et le programme P304 à coloration sociale - ;

-     Le rattachement d’un programme désormais quasi exclusivement centré sur le dispositif de protection des majeurs au sein d’un vaste programme support de l’ensemble des actions de l’État en matière d’inclusion sociale et de protection des personnes vulnérables ;

-     Le  regroupement  du dispositif de gestion de la certification des diplômes au sein du programme porteur de la politique publique dans laquelle s’inscrivent ces diplômes.

-     La clarification du financement du FNSA afin de simplifier le paysage des prélèvements obligatoires affectés aux différentes administrations publiques.

 

S’inscrivant pleinement dans la ligne de la décision n°32 du CIMAP du 17 juillet 2013 plaidant pour une réduction du nombre de programmes, elles constituent par ailleurs une mesure de simplification et d’optimisation des ressources financières et humaines des responsables des BOP régionaux.

 

L’intitulé du programme 304 devient « Inclusion sociale, protection des personnes et économie sociale et solidaire » et sa nomenclature est refondue autour de sept actions comprenant :

-     les dépenses permettant la mise en œuvre du revenu de solidarité active ainsi que d’autres dispositifs concourant à la lutte contre la pauvreté ;

-     les crédits destinés à soutenir le développement du secteur de l’économie sociale et solidaire ;

-     les expérimentations œuvrant pour des pratiques innovantes ;

-     les crédits d’aide alimentaire ;

-     les actions relatives à la qualification en travail social ;

-     et deux nouvelles actions qui concourent d’une part à la protection des personnes vulnérables, majeures ou mineures, en accompagnement, en complément ou en substitution de l’aide familiale, et d’autre part à l’autonomisation des jeunes, par un soutien à des dispositifs d’information et d’accompagnement.

Inclusion sociale : La lutte contre la pauvreté et l’aide alimentaire

En 2012, la France se situait dans le groupe des pays européens connaissant à la fois un niveau de pauvreté monétaire relatif et un niveau de pauvreté et d’exclusion inférieurs à ceux observés en moyenne dans les 28 pays de l’Union. Pour autant depuis 2005, la situation des citoyens les plus fragiles s’est aggravée en France, avec une intensité de la pauvreté monétaire qui s’accentue depuis 2009 sous l’effet de la crise économique.. 

 

En 2012, 8,5 millions de personnes (soit 13,9 % de la population totale, contre 14,3 % en 2011) vivaient en dessous du seuil de pauvreté monétaire (987  euros par mois soit 60 % du revenu médian), et 3,8 millions de personnes étaient allocataires d’un minimum social (10 % de la population active), dont la moitié avec des ressources inférieures à 790  euros par mois. Au cours de la période récente, les chômeurs, les jeunes, les familles monoparentales ou nombreuses, les résidents en zones urbaines sensibles restent les catégories les plus exposées au risque de pauvreté. Par ailleurs, être en emploi ne protège plus autant du risque de pauvreté, en particulier pour les jeunes plus souvent en situation d’emploi précaire. Plusieurs enquêtes soulignent l’insécurité alimentaire des bénéficiaires de minima sociaux et des ménages vivant sous le seuil de pauvreté : 12 % des adultes vivraient dans un foyer en situation d’insécurité alimentaire pour raisons financières  et 9 % des bénéficiaires de minima sociaux auraient recours à l’aide alimentaire.

 

Après les premières mesures d’urgence décidées par le gouvernement dès 2012 – revalorisation de 25 % de l’allocation de rentrée scolaire, relèvement de 20 à 25 % du seuil minimal de logements sociaux dans toute commune de plus de 3500 habitants,  suppression de la franchise médicale de 30  euros sur l’aide médicale d’État, mesures d’urgence en faveur de la veille sociale, l’hébergement d’urgence et la prise en charge des demandeurs d’asile – le gouvernement a décidé d’engager un plan d’action global destiné à structurer son action sur le quinquennat : le plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale, adopté lors du Comité interministériel de lutte contre les exclusions (CILE) le 21 janvier 2013, comprend 61 mesures  structurées autour de trois axes :

-     le premier axe « réduire les inégalités et prévenir les ruptures »  regroupe des mesures de prévention ;

-     le deuxième axe « venir en aide et accompagner vers l’insertion » regroupe des mesures permettant de répondre aux différentes difficultés (accès aux droits, emploi, logement, santé…) auxquelles la personne peut être confrontée. Il s’agit de prendre les phénomènes de pauvreté et de précarité dans leur globalité ;

-     le troisième axe « coordonner l’action sociale et valoriser ses acteurs » regroupe l’ensemble des mesures de gouvernance des politiques publiques en matière de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion (notamment en termes de participation des personnes en situation de pauvreté et de précarité, de formation des professionnels et de gouvernance nationale et locale des politiques).

Afin de veiller à la bonne mise en œuvre des mesures et à leur efficacité, le Gouvernement a confié à François Chérèque, inspecteur général des affaires sociales, une mission de suivi et d’évaluation de la mise en œuvre du plan. Celui-ci a souligné que plusieurs mesures importantes ont été déployées dans les calendriers prévus, comme la revalorisation du RSA, l’augmentation des plafonds d’accès à la CMUC (couverture maladie universelle complémentaire) ou à l’ACS (aide à l’acquisition d’une complémentaire santé), l’expérimentation de la « garantie jeunes » ou encore l’allongement de la durée des contrats aidés. En 2015, une nouvelle conférence sur la pauvreté  permettra de faire un bilan à mi-parcours de la mise en œuvre du plan tant au niveau national qu’au niveau territorial et d’ajuster les mesures.

Le Gouvernement a également fait de l’aide alimentaire une priorité car cette politique offre un point de départ particulièrement efficace pour initier les démarches d’inclusion. La pérennité du système d’aide européenne aux plus démunis en matière d’aide alimentaire a été assurée avec la mise en place du Fonds Européen d'Aide aux plus Démunis par le règlement européen du 11 mars 2014, pour succéder au Programme européen aux plus démunis PEAD (Programme européen d’aide aux plus démunis). Ce Fonds est doté de 3,5 milliards d’  euros pour la période 2014-2020, dont 499 M€ (  euros courants) pour la France pour la période 2014-2020, soit 68,5 M€ en 2015. La France est le premier État membre dont le programme opérationnel (PO) FEAD 2014-2020 ait été adopté par la Commission européenne le 31 juillet 2014. En complément de ce nouveau dispositif européen, le gouvernement maintient en 2015 l'effort, déjà accru en 2014, sur les crédits nationaux en faveur des épiceries sociales, celles-ci n’étant plus éligibles aux financements européens en raison de l’application du principe de gratuité de distribution des denrées.

Expérimentations

Dans l’ensemble du champ de la lutte contre l’exclusion, la nécessité de faire évoluer la gouvernance est partagée. Une évaluation conduite sous l’égide du Secrétariat Général à la modernisation de l’action publique (SGMAP) a mis en évidence les décloisonnements à opérer pour mieux articuler les interventions des acteurs entre elles, tout en clarifiant leur rôle et leurs responsabilités.

 

L’action 13 du programme finance a démarche AGILLE « Améliorer la Gouvernance et développer l’Initiative Locale pour mieux Lutter contre l’Exclusion » permet de répondre aux besoins exprimés au travers cette évaluation. L’objectif pour 2015 est de porter à 25 le nombre de territoires engagés dans la démarche.

 

Celle-ci vient s’ajouter à un tout un programme d’expérimentations dans le champ de l’action sociale  ayant pour but d’analyser les processus d’exclusion sociale, d’identifier des leviers pour lutter contre la précarité, de modéliser et diffuser les pratiques innovantes, en particulier celles permettant de créer les conditions nécessaires à la participation des personnes en situation de précarité à l’évaluation et à la définition des politiques publiques qui les concernent et d’accompagner les mouvements de territorialisation de l’action publique.

L’économie sociale et solidaire

Parce qu’elle concilie la performance économique et l’utilité sociale, l’économie sociale et solidaire (ESS) est l’un des secteurs de développement les plus prometteurs, au cœur des enjeux d’une économie de proximité, de cohésion, de créations d’emploi et de besoins sociaux des territoires.

 

Selon les derniers chiffres de l’observatoire national de l’économie sociale et solidaire pour l’année 2013, le secteur représente 2,4 millions de salariés et 57,9 milliards d’  euros de rémunérations brutes (soit 10,3 % de l’emploi français et 13,8 % de l’emploi privé). Ce secteur d’activité a vu ses emplois augmenter de 23 % en 10 ans (contre 7 % dans le secteur privé marchand classique) et continue à recruter.

 

En raison de ce potentiel de créations d’emplois non délocalisables, de son ancrage dans les territoires et de sa capacité d’innovation, le Président de la République a doté de nouvelles ambitions cette politique publique pour d’accompagner le développement d’une autre manière d’entreprendre. Avec le vote à l’été 2014 par le Parlement de la loi relative à l’économie sociale et solidaire, est aujourd’hui affirmée la reconnaissance de l’économie sociale et solidaire dans les politiques publiques en respectant ses principes et ses valeurs, en la structurant dans sa représentation institutionnelle, mais surtout en la dotant des outils économiques, juridiques, normatifs pouvant accroître son développement dans la diversité des activités économiques qui la compose et renforcer son impact en terme de développement de l’emploi, d’ancrage territorial des entreprises et de cohésion sociale.

 

L’action 12 du programme 304 porte les crédits destinés à soutenir le développement et la structuration de ce secteur, à favoriser l’émergence de nouveaux modèles économiques de développement à appuyer les capacités d’innovation des entreprises associatives, coopératives et mutualistes, et à favoriser l’expérimentation en lien avec les orientations européennes pour l’entrepreneuriat social. Le soutien financier apporté par l’État vise aussi à renforcer l’ingénierie et le conseil déployés par les grands réseaux à l’égard des structures adhérentes et à consolider son organisation tant au niveau national que territorial (financement et soutien à travers un réseau de correspondants des chambres régionales de l’économie sociale et solidaire - CRESS - dans le cadre de conventions). Il doit également servir d’effet levier pour encourager l’engagement financier d’autres partenaires, régions ou fondations privées de l’économie sociale et solidaire, afin de répondre aux difficultés de financement qui freinent le développement et entravent le potentiel de croissance de ce secteur.

La protection des personnes et l’accompagnement des jeunes et des familles vulnérables

Dans un contexte d’accroissement de la précarité pour de nombreuses familles et de fragilisation des liens familiaux, le gouvernement s’est engagé depuis 2013 dans un ensemble de mesures très large pour une rénovation de la politique familiale,  le soutien de la jeunesse, et la protection des personnes vulnérables en accompagnement, en complément ou en substitution de l’aide familiale.

 

En matière de protection et d’accompagnement des personnes vulnérables, qu’elles soient majeures ou mineures, le cadre d’intervention a été profondément rénové par la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 et l’intervention de l’État est structurée autour de deux axes :

-     la protection des adultes qui, du fait d’une perte de leurs facultés, ont besoin d’un accompagnement ou d’une protection juridique ;

-     la protection des enfants et des familles, en danger ou en risque de danger de maltraitance ou de délaissement, par des mesures de prévention et d’accompagnement spécifiques de nature à permettre leur bon développement et leur inscription dans un parcours d’autonomie.

 

La réforme du dispositif de protection juridique des majeurs, prise dans l’objectif de rendre effectifs les principes de nécessité, de subsidiarité et de proportionnalité des mesures de protection juridique, a permis d’améliorer la protection et les droits des personnes, d’organiser et d’encadrer l’activité de ce secteur, de professionnaliser les intervenants tutélaires et, enfin, d’assurer un financement adapté et équitable des mesures de protection.

 

Lorsque les personnes majeures qui ne peuvent pourvoir à leurs intérêts, en raison d’une altération médicalement constatée de leurs facultés mentales ou corporelles de nature à empêcher l’expression de leur volonté, ne sont pas confiées par le juge des tutelles à la famille (tuteurs familiaux), elles sont prises en charge par des professionnels (52 % des mesures), les mandataires judiciaires à la protection des majeurs (MJPM) que sont les services mandataires, les mandataires individuels et les préposés d’établissement.

 

Le financement de ces intervenants est assuré principalement par les administrations publiques (les organismes de sécurité sociale, notamment les CAF, et l’État) compte tenu du faible niveau de ressources de la grande majorité des majeurs protégés. Il  est ainsi organisé :

-     la participation de la personne protégée au financement de sa mesure, en fonction de ses ressources (barème de participation) ;

-     un financement public, subsidiaire (lorsque les revenus de la personne ne permettent pas de financer tout ou partie du coût de sa mesure), alloué aux mandataires selon des modalités différentes selon qu’il s’agisse de services (dotation globale), de mandataires individuels (tarifs mensuels forfaitaires) ou de préposés d’établissement (leur activité ne bénéficie pas d’un financement public spécifique mais est rémunérée par le budget des établissements concernés selon leur mode de financement habituel) ;

-     une répartition entre financeurs publics, fonction du type de prestations sociales perçues par la personne protégée (département, organismes de sécurité sociale ou État si la personne ne perçoit pas de prestation sociale).

 

Dans la perspective de toujours mieux respecter les droits des personnes par ailleurs en grande vulnérabilité, l’amélioration des pratiques professionnelles, la diversification des modalités de prises en charge et le renforcement des efforts en matière de contrôle et d’inspections seront poursuivis en 2015. A ce titre, le projet de loi « adaptation de la société au vieillissement » prévoit des dispositions visant à améliorer le dispositif (rénovation de la procédure d’agrément des mandataires individuels, document individuel de protection bénéficiant à l’ensemble des majeurs protégés …). De plus, la révision, courant 2015, des schémas régionaux de l’activité tutélaire devrait permettre de mieux évaluer les besoins, de réguler l’offre et d’accompagner les évolutions nécessaires du secteur de la protection juridique des majeurs.

 

S’agissant de la protection de l’enfance, cette politique décentralisée est organisée autour de 3 axes,  mieux prévenir, mieux repérer et mieux prendre en charge, qui font intervenir de nombreux acteurs au niveau local et national que ce soit les départements, chefs de file localement, les associations, des institutions publiques (Groupement d’intérêt public Enfance en danger (GIPED)) ou l’État (ministère en charge de la famille, justice, éducation nationale…).

Le bilan de la mise en œuvre de la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance en matière de repérage des enfants en danger, remis au Parlement en juillet 2013, témoigne de réelles avancées : chaque département s’est doté d’une cellule de recueil, de traitement et d’évaluation des informations préoccupantes (CRIP) et de protocoles relatifs aux circuits d’alerte et de signalement, ainsi que de dispositifs de diversification des modes d’accueil des jeunes confiés. Des recommandations issues de la démarche d’expertise sur la connaissance du public pris en charge, organisée en 2013 avec l’appui de l’ADF, l’État et le GIPED, sont d’ores et déjà mises en œuvre : aménagement du cadencement de la remontée des données par souci de simplification, renforcement de l’accompagnement des départements par l'Observatoire national de l’enfance en danger (ONED), ce qui permettra à l’observatoire de disposer de données plus nombreuses.

Pour autant, certains enfants en danger continuent à ne pas être suffisamment protégés ou le sont trop tardivement  (manque d’articulation entre les acteurs, besoin de parcours plus stable pour les enfants pris en charge en protection de l’enfance, approche plus globale de la situation, connaissance et observation en protection de l’enfance encore lacunaires…). Ce constat a amené, en 2014, les ministères en charge de la famille et de la justice à solliciter la mise en place d’une évaluation de la politique de protection de l’enfance dans le cadre de la modernisation de l’action publique (MAP). L’expérimentation, engagée dans 7 départements, visant à prévenir le risque de précarisation des jeunes à l’issue de leur prise en charge par l’Aide sociale à l’enfance (ASE) ou par la justice et à éviter toute récidive pour les jeunes suivis par la protection judiciaire de la jeunesse sera poursuivie. Cette démarche s’inscrit dans le cadre des objectifs du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale et des orientations du comité interministériel des villes du 19 février 2013. Le résultat de ces travaux permettra en 2015 d’assoir les évolutions nécessaires dans les pratiques auprès des jeunes et de leurs familles, autour des trois axes de progrès :

-     amélioration de la lisibilité de cette politique ;

-     développement d’un pilotage collectif ;

-     conduite d’un renouvellement des pratiques professionnelles et institutionnelles.

 

Dans le domaine de l’adoption, on constate une baisse considérable du nombre d’enfants proposés à l’adoption internationale et du nombre d’adoptions réalisées en France (1 343 adoptions ont été réalisées en 2013, soit - 55 % en 5 ans) et une évolution de leur profil vers des besoins spécifiques du fait de leur âge plus élevé, de leur état de santé, de leur handicap ou de l’existence d’une fratrie qu’il convient de ne pas séparer. Le nombre d’adoptions individuelles devrait continuer de baisser dans les années à venir, celles-ci étant interdites dans les deux principaux pays d’adoption que sont Haïti et la Russie (60 % des adoptions individuelles). Au regard de ces évolutions, les principaux enjeux sont :

-     l’adaptation de la stratégie française d’implantation à l’étranger ;

-     l’amélioration de l’information, de la préparation (à la parentalité adoptive) et de l’accompagnement des candidats à l’adoption en amont et en aval du processus (suivi post-adoption) ;

-     l’engagement d’une réflexion sur la prévention des échecs de l’adoption internationale, compte tenu de l’évolution du profil des enfants, qui se traduit par des adoptions plus complexes et donc plus risquées ;

-     l’amélioration de l’efficience de l’Agence française de l’adoption (AFA) à travers les objectifs que l’État pourra lui fixer dans la convention d’objectifs et de moyens pour 2015-2017 ;

-     et plus globalement, une meilleure intégration de l’avenir de l’AFA dans une réflexion sur la protection de l’enfance. Dans cette perspective, des travaux seront mis en chantier dès 2015 en vue d’un rapprochement entre le GIPED et l’AFA.

 

Dans le champ du soutien à la jeunesse vulnérable, les efforts de rationalisation des dispositifs d’accueil, d’information, d’orientation et d’accompagnement des jeunes vulnérables seront poursuivis en 2015, dans la lignée des orientations du comité interministériel à la jeunesse du 21 février 2013. Certains jeunes, « sans un étayage particulier et des relais forts avec leur famille, leurs accompagnants et les services qui les prennent en charge » (cf. rapport du CESE en 2012) n’ont pas les clés minimales de savoirs et de compréhension nécessaires pour accéder à leurs droits et aux dispositifs de droit commun. Si l’utilité des nombreux dispositifs de proximité pour répondre à leurs besoins spécifiques est saluée, l’inégale qualité de leurs effets selon les territoires, leur manque de lisibilité, leur enchevêtrement et leur manque d’articulation ont toutefois été soulignés. Des travaux seront engagés dans un cadre interministériel et partenarial, en prenant appui sur une enquête auprès des structures pour établir un diagnostic partagé des points d’accueil et d’écoute jeunes, définir des modes d’organisation aboutissant à une coordination optimale de ces derniers et des maisons des adolescents, élaborer des préconisations pour optimiser l’organisation et le fonctionnement de l’ensemble des structures intervenant auprès des jeunes vulnérables pour la formation, l’apprentissage à la vie en société et dans la sphère professionnelle, la santé, l’accès au logement…

 

Par ailleurs, suite aux décisions du Comité interministériel aux droits des femmes et à l’égalité de 2013, deux actions ont été retenues dans la feuille de route du ministère des affaires sociales et de la santé. La première porte sur la nécessité d’approfondir le diagnostic de la situation des établissements d’information, de consultation et de conseil familial (EICCF) et de leur interaction avec les autres dispositifs chargés de l’information, l’éducation et l’orientation sur la sexualité et la contraception afin d’engager un plan d’action pour l’évolution de ces structures. La seconde porte sur la rénovation de la formation en conseil conjugal et familial des personnels intervenant dans les EICCF et les Centres de planification ou d’éducation familiale (CPEF). Des instructions seront arrêtées en 2015, sur la base d’une enquête menée auprès de près de 300 EICCF en 2014, après concertation avec les acteurs principaux du secteur.

 

 

 

récapitulation des objectifs et indicateurs de performance

 

 

 

 OBJECTIF 1

Améliorer l’accès à l’emploi et l’autonomie financière des bénéficiaires du RSA

 INDICATEUR 1.1

Part des foyers allocataires du RSA sans emploi dont au moins un des membres reprend une activité

 INDICATEUR 1.2

Part des foyers bénéficiaires du RSA en emploi dont les revenus sont supérieurs à 150% du montant forfaitaire

 INDICATEUR 1.3

Taux de sortie du RSA pour dépassement de ressources

 OBJECTIF 2

Développer l’accompagnement vers l’emploi des bénéficiaires du RSA

 INDICATEUR 2.1

Part des bénéficiaires du RSA sans activité inscrits au Pôle Emploi

 OBJECTIF 3

Mettre en oeuvre une stratégie nationale d’adoption notamment en sécurisant les procédures d’adoption à l’étranger

 INDICATEUR 3.1

Proportion d’adoptions internationales réalisées par l’intermédiaire de l’Agence française de l’adoption

 OBJECTIF 4

Améliorer le repérage des enfants en danger ou en risque de danger

 INDICATEUR 4.1

Taux d’appels traités par le dispositif d’accueil téléphonique, de suivi et de traitement des situations de maltraitance envers les enfants (SNATED) et suites données par les Conseils généraux

 OBJECTIF 5

Garantir aux adultes vulnérables une protection juridique adaptée à leurs besoins

 INDICATEUR 5.1

Coût moyen des mesures de protection exercées par les services tutélaires