Le contrôle de gestion : pour une efficacité et une efficience accrues de l'action publique

Date de mise à jour 
03/02/2014

Même si, pour la plupart des administrations, la pratique du contrôle de gestion n’est pas nouvelle, la LOLF a rendu indispensable sa généralisation et sa professionnalisation :

  • définition de la stratégie, des objectifs, et du niveau de la performance attendue ;
  • ajustement des moyens ;
  • définition des plans d’action et mobilisation des ressources ;
  • suivi de la réalisation ;
  • réajustement des objectifs….

Le contrôle de gestion a désormais un rôle majeur dans la construction du budget et dans sa déclinaison, à chacune de ses étapes. Il permet, comme l’énonce la circulaire du 21 juin 2001 relative au développement du contrôle de gestion, d’assurer tout à la fois le pilotage des services sur la base d’objectifs et d’engagements de services et la connaissance des coûts, des activités et des résultats.

La déclinaison de la stratégie et des objectifs de performance des programmes

La première phase de la démarche de performance est celle dite de cadrage, par laquelle le responsable de programme informe les responsables des budgets opérationnels du cadre général dans lequel s’inscriront leurs plans d’action. Elle permet de mobiliser les équipes et les ressources, en donnant du sens à l’action.  La définition et l’appropriation, par les agents, de la stratégie et des objectifs du programme, ainsi que leur déclinaison dans les budgets opérationnels de programme (BOP), sont en effet des facteurs essentiels pour la « mise sous tension des administrations ».

Le contrôleur de gestion du programme concourt au cadrage stratégique, en fournissant les éléments de diagnostic à la fois opérationnels et facilement compréhensibles  sur les résultats et les coûts. Il appuie également le responsable de programme dans l’élaboration des supports et l’organisation des événements permettant le partage de la stratégie de performance, comme les séminaires et journées d’étude.

A l’échelle du BOP, le contrôleur de gestion intervient dans l’analyse du contexte, afin de trouver, en fonction des priorités, les meilleurs leviers d’action permettant d’atteindre les objectifs.

La déclinaison des objectifs qui engagent les services - et dans certains cas, les opérateurs -  est en effet cruciale pour le responsable de programme, qui a ainsi la garantie que les BOP contribuent pleinement à la réalisation des objectifs. Le contrôleur de gestion prépare ce processus de déclinaison des objectifs soit en reprenant à l’identique l’objectif national et les indicateurs associés, soit en définissant des objectifs intermédiaires qui contribuent à l’objectif du programme. Une fois arrêté, le processus de déclinaison trouvera une traduction concrète dans la partie « stratégie » du BOP.

L’élaboration des objectifs et indicateurs déconcentrés peut résulter d’une réflexion préalable avec l’appui du contrôleur de gestion : leur création est-elle vraiment opportune ? Quels types d’objectifs souhaite-t-on privilégier ?, etc.

Pour chaque indicateur, une fiche méthodologique est élaborée. Elle permet de comprendre la nature des données, leur périmètre exact, le mode et la périodicité de leur collecte, les principes d’agrégation au niveau national, ainsi que les modalités de consolidation des données et les processus de contrôle de leur fiabilité ; autant d’éléments qui alimenteront la partie performance des documents budgétaires (description des objectifs, fiches méthodologiques des indicateurs…).

Le contrôleur de gestion doit ensuite veiller à la pertinence de ce dispositif. Les responsables opérationnels disposent-ils par exemple des moyens, des compétences et des leviers d’action pour  s’engager sur la réalisation des objectifs ? Les services disposent-il de l’autonomie  nécessaire pour choisir les modalités les plus appropriées et les plus économes de mise en œuvre des dispositifs? Le nombre d’objectifs est-il raisonnable pour ne pas mobiliser excessivement les services, au détriment de l’activité opérationnelle ? Le respect des critères de qualité formelle et de pertinence des objectifs et indicateurs tient-il compte des retours d’expérience des précédents dialogues de gestion, et le cas échéant des rapports des missions d’audit ?

Si la stratégie du programme est essentielle, la démarche de performance repose aussi sur l’appropriation, à tous niveaux, des marges de manœuvre et des leviers d’action afin d’adapter les modalités d’emploi des moyens, dans un contexte financier contraint. A cet égard, le contrôle de gestion, à partir de l’analyse comparative des meilleures pratiques internes ou externes, éclaire les responsables opérationnels en leur permettant d’ajuster constamment les marges de manœuvre dont ils disposent et de les utiliser au mieux.

 

Déclinaison des cibles de résultat annuelles et pluriannuelles

Le responsable de programme fixe le niveau d’ambition dans la réalisation de chacun des objectifs de performance dans un horizon de temps généralement de un à trois ans, les cibles retenues dans les documents budgétaires étant autant que possible calées sur la dernière année du budget pluriannuel en cours. Des jalons intermédiaires sont alors fixés pour chaque année. Le responsable de programme précise également le processus de déclinaison des valeurs cibles : il opte soit pour un processus descendant, soit il permet aux responsables de BOP de proposer leurs propres cibles de résultat. Dans ce cas, les valeurs cibles sont consolidées au niveau du programme et éventuellement adaptées.

Ce processus de déclinaison des cibles est géré par le contrôleur de gestion, qui apprécie à la fois leur réalisme et leur ambition, au regard des marges de manœuvre ; il s’assure naturellement que l’agrégation des cibles proposées par les BOP permet d’atteindre les cibles du programme. Pour cela, il évalue et documente les cibles proposées, en s’appuyant sur l’analyse des résultats constatés par le passé, sur l’impact  escompté des leviers d’actions, sur l’expérience acquise dans d’autres administration et organismes, sur l’évolution prévisible du contexte, et, éventuellement, des moyens.  

Le succès de ce processus de déclinaison des objectifs et des cibles de résultats, ainsi que des leviers d’actions, nécessite une parfaite maîtrise du dialogue de gestion, qui permet d’associer l’ensemble des parties prenantes, et d’adapter les objectifs à la diversité des domaines d’intervention, tant géographique – administrations centrales ou déconcentrées – que thématique – compétences spécialisées des BOP centraux, des services à compétence nationale et des opérateurs.

 

Le contrôle de gestion permet de disposer de véritables outils de pilotage et d’aide à la décision

Pour atteindre des objectifs de performance, dans un souci constant d’efficacité et d’efficience, le contrôleur de gestion est appelé à mettre à la disposition des responsables opérationnels des outils d’aide au pilotage : tableaux de bord de pilotage et outils d’analyse des coûts.

La maîtrise de l’articulation entre les objectifs stratégiques et les leviers d’action, sur lesquels porte effectivement le pilotage, est un point clé du tableau de bord de pilotage. Il s’inscrit en effet dans le cadre de la déclinaison des objectifs de performance et de sa traduction en plans d’action. Conçu également  pour les besoins de reporting des services, il permet de suivre la réalisation des opérations engagées et d’alerter sur les écarts, afin de proposer les actions correctives nécessaires à la réalisation des objectifs. Véritable outil d’aide à la décision, le tableau de bord de pilotage est conçu par le contrôleur de gestion, en fonction d’une triple exigence de réactivité, de sélectivité et d’orientation vers la prise de décision.  Avec l’appui du contrôle de gestion, le responsable de programme, et, à son niveau, le responsable de BOP, sélectionnent en effet les indicateurs de pilotage adaptés à leurs besoins. Ces indicateurs privilégient à la fois la proximité avec les objectifs de performance, l’efficacité pour le pilotage, et la limitation du nombre d’indicateurs.

Les indicateurs de pilotage peuvent mesurer des résultats par rapport aux objectifs du programme ou encore le degré de mise en œuvre des leviers d’action. En effet, et dès lors qu’ils sont bien corrélés aux objectifs de performance, le suivi des leviers d’action peut être adapté aux besoins du pilotage, du fait de son caractère infra annuel et de sa capacité à alerter. Tous les indicateurs sont également assortis de commentaires de gestion, qui permettent, dans un contexte donné, de dépasser leur caractère parfois imparfait, et de s’attacher à la réalité de la performance. Élaborés par rapport à des objectifs, ils analysent l’écart entre des réalisations et des données attendues et participent ainsi à la sécurisation des informations de gestion.

Les outils d’analyse des coûts, de la rentabilité et de la valeur des activités, des projets et des investissements, répondent aux besoins spécifiques de chaque administration, en fonction de ses modes de gouvernance. Ils visent à maîtriser le rapport entre un niveau d’activité (ou un résultat) et le coût des ressources consommées. Ces méthodes d’analyse sont couramment utilisées par le contrôle de gestion pour  repérer les meilleures pratiques, en comparant les unités entre elles, pour identifier les leviers d’amélioration, objectiver le dialogue de gestion, et enfin, prendre des décisions - ajustement des plans d’action, réingénierie des processus, investissements, révision des politiques publiques, etc.

 

Un besoin d’approfondissement sur l’articulation du contrôle de gestion avec les autres fonctions de contrôle

Quelle doit être la place du contrôle gestion au sein des services ? Il n’existe pas de modèle unique d’organisation ; elle doit toujours être adaptée aux enjeux et aux spécificités des services. Ainsi, le contrôle de gestion peut être inclus dans les fonctions financières, ou constituer un pôle spécifique. Il peut également être inclus dans un pôle non financier, regroupé avec d'autres fonctions de pilotage : qualité, audit, maîtrise des risques…

En effet, le contrôle de gestion vise à maîtriser les activités pour que les résultats attendus soient atteints. Il contribue donc à la performance, de même que l’ensemble des fonctions de pilotage et de contrôle, avec lesquelles il doit s’articuler : démarche qualité, organisation et processus, fonctions budgétaires, pilotage des ressources humaines, pilotage des systèmes d’information, suivi des achats etc… ; il doit s’articuler avec les autres dispositifs « voisins » de pilotage de la performance de la gestion publique : contrôle interne budgétaire, contrôle interne comptable, contrôle budgétaire, audit interne, évaluation, etc..

Sur ces derniers dispositifs, voir la présentation, les textes et le référentiel du contrôle interne budgétaire (CIB), et ceux l’audit interne (AI) ; voir aussi les indications sur le contrôle budgétaire (CBCM) et les informations sur l’évaluation des politiques publiques (SGMAP).

La bonne synergie entre ces différentes fonctions est en tous cas un enjeu majeur pour optimiser les fonctions de pilotage et d’aide à la décision, au sein de chaque administration. Elle doit se nourrir des échanges de bonnes pratiques et des retours d’expériences interministériels, dans lesquels le contrôle de gestion est appelé à jouer un rôle important, du fait de sa position au cœur des problématiques de pilotage.