Le Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) - Archives

Date de mise à jour 
03/08/2015

Quel était le rôle du CIAP ?

Le Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) avait été créé pour auditer la qualité des programmes du budget de l’État au regard des prescriptions et principes de la LOLF, en dehors de toute appréciation sur l’opportunité du choix de la stratégie ou de l’affectation des moyens.

L’audit de la qualité des programmes a porté à la fois sur leur traduction dans les documents budgétaires (les projets annuels de performances - PAP - et les rapports annuels de performances - RAP), mais aussi sur leur mise en œuvre opérationnelle dans la gestion des services.

Le CIAP a organisé dès 2003 des « cycles d’audits », correspondant à l’année scolaire. Au cours de ses six premiers cycles, il a travaillé sur des audits portant sur l’ensemble des aspects de la mise en œuvre d’un programme : périmètre et structuration en actions, gouvernance et relations avec les autres programmes de la mission ou du ministère ; dispositif de performance (objectifs et indicateurs) ; déclinaison opérationnelle en BOP et en UO ; justification des crédits au premier euro (JPE), comptabilité d’analyse des coûts.

Pour tenir compte de la montée en puissance de la LOLF et pour permettre un approfondissement de ses travaux, le CIAP a décidé, à partir de son 7ème cycle (2009/2010), de passer d’un format d’audits généralistes à des audits consacrés à une thématique particulière. Il s’agissait d’audits centrés sur le dispositif de performance, c'est-à-dire les objectifs et indicateurs de performance figurant dans les PAP et les RAP.

Les audits ont été ainsi organisés autour de questions correspondant aux trois dimensions de la qualité d’un dispositif de performance.

  • est-ce que le dispositif est pertinent ? La pertinence marque l’aptitude des objectifs et indicateurs choisis à traduire la performance de manière significative et fidèle (est-ce que les objectifs reflètent bien la stratégie, est-ce que les indicateurs mesurent bien la performance ?) ;
  • est-ce que le dispositif est fiable dans les informations qu’il produit ? La fiabilité concerne, non plus la définition de l’indicateur, mais la qualité des données de base et des traitements utilisés. Il s’agit de savoir si la chaîne de production des indicateurs et les dispositifs de contrôle interne présentent une fiabilité suffisante. Il s’agit d’une dimension distincte de la pertinence (un ratio peut être pertinent dans son concept mais, s’il est calculé sur la base de chiffres fragiles, biaisés ou incomplets, il donnera une mesure non fiable de la performance) ;
  • est-ce que le dispositif est utilisé ? Il s'agit de "sortir des PAP et des RAP" pour voir si, au-delà de la confection des documents budgétaires, le dispositif de performance est effectivement utilisé dans la gestion des services et dans la conduite des politiques. Les dispositions de la LOLF sont en effet destinées à améliorer, non seulement la qualité de l’information du Parlement, mais aussi le pilotage et la gestion des administrations.

Comment le CIAP fonctionnait-t-il ?

La dimension interministérielle lui permettait de porter une appréciation homogène sur les programmes audités, quels que soient les missions et ministères concernés.

Composé de 18 membres, le Comité comprenait un représentant de chacun des « ministères budgétaires » (ministères ayant la responsabilité d'au moins une mission du budget de l'État), désigné parmi les membres du ou des corps de contrôle concernés. Il était présidé par un inspecteur général des Finances nommé par le ministre chargé du Budget.

Le CIAP n’avait pas de moyens d’audits propres, il fonctionnait avec des auditeurs mis à disposition par les corps de contrôle pour la durée des missions (en général trois mois). Chaque mission a été réalisée par une équipe interministérielle, composée de trois auditeurs : un membre du corps de contrôle du ministère dont relève le programme audité (qui est le coordonnateur de la mission), ainsi que deux coéquipiers venant de corps de contrôle d’autres ministères, et apportant ainsi un regard extérieur et complémentaire.

Pour assurer la rigueur et l’homogénéité de ses interventions, le CIAP avait élaboré collégialement des guides d’audit (guide général, guide pratique pour l’audit du dispositif de performance), qui ont été mis à disposition des auditeurs. Dans un souci de transparence à l’égard des services audités, ces outils étaient accessibles en ligne.

Chaque équipe avait établi un rapport qui présentait les constats effectués et formulait des recommandations pour améliorer la mise en œuvre de la LOLF. Dans le cadre de la procédure contradictoire, le rapport était adressé au ministère concerné, qui était invité à y répondre. Sur la base du rapport d’audit et de la réponse du ministère, le Comité émettait ensuite, pour chaque audit, un avis qui exprimait son point de vue propre.

Les documents établis à la suite de chaque audit (rapport des auditeurs, réponse du ministère, avis du Comité) n’étaient diffusés qu’aux acteurs ministériels concernés, ainsi qu’aux institutions bénéficiant d’un droit de communication vis-à-vis des travaux du CIAP (Cour des Comptes, commissions des Finances de l’Assemblée nationale et du Sénat). La seule publication du CIAP était son rapport annuel d’activité qui présentait les enseignements tirés du cycle d’audits écoulé.

Quel bilan?

Les premières interventions démarrées à l’automne 2003 se sont achevées en septembre 2011 par le 8ème cycle annuel d’audits (147 missions effectuées). Les constatations effectuées sont synthétisées dans le rapport d’activité sur le 8ème cycle d’audits, publié en décembre 2011.