La programmation pluriannuelle des finances publiques pour la période 2011 - 2014

Date de mise à jour 
22/07/2013

L’article 34 de la Constitution consacre depuis la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 les lois de programmation des finances publiques (LPFP), catégorie de lois appelée à définir « les orientations pluriannuelles des finances publiques » et devant s’inscrire dans « l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ». La loi du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour la période 2011 à 2014 met en œuvre pour la deuxième fois les dispositions de l’avant-dernier alinéa de cet article de la Constitution. Elle est le support de la stratégie de redressement des finances publiques du Gouvernement sur 2011-2014. La loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 sont les premières étapes de mise en œuvre de cette stratégie.

La loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour la période 2011 à 2014 propose une stratégie de redressement des finances publiques qui repose majoritairement sur la mise en place de mesures de maîtrise de la dépense publique afin de revenir à 6 % de PIB de déficit public en 2011 et d’atteindre 3 % du PIB en 2013, conformément aux engagements européens de la France.

En outre, le Gouvernement s’est engagé à mener dès 2011 une action de grande ampleur portant sur les dispositifs fiscaux et sociaux « dérogatoires » (dépenses fiscales et niches sociales).

La LPFP décline des objectifs pour chacun des acteurs de la dépense publique qui seront partie prenante de cet effort de consolidation des comptes publics : l'État, mais aussi les administrations de sécurité sociale et les collectivités territoriales.

La LFI 2011 et la LFSS pour 2011 sont les premières étapes de mise en œuvre de cette stratégie.

La programmation des finances publiques prévue par la Constitution

La Constitution française, dans son article 34, consacre depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 les lois de programmation des finances publiques, nouvelle catégorie de lois. Ces lois de programmation définissent « les orientations pluriannuelles des finances publiques » devant s’inscrire dans « l’objectif d’équilibre des comptes publics ».

Auparavant, la programmation des finances publiques était établie chaque année dans le programme de stabilité transmis à la Commission européenne dans le cadre de nos engagements européens et dans le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances. Elle est désormais discutée puis votée par la représentation nationale et n’a plus lieu d’être révisée chaque année.

La stratégie des finances publiques est une stratégie toutes administrations publiques confondues qui porte non seulement sur le champ de l’État, couvert par la loi de finances, et de la sécurité sociale, couvert par la loi de financement de la sécurité sociale, mais aussi sur les collectivités territoriales, l’assurance-chômage et les régimes complémentaires de retraite, soit plus de 1 000 milliards d’euros de dépense publique en 2010.

La loi de programmation définit de nouvelles règles de finances publiques permettant de s’assurer que la trajectoire des comptes publics sera respectée.

La stratégie pour 2011-2014 : Une action concentrée sur la dépense

La stratégie du Gouvernement en matière de finances publiques pour la période 2011 à 2014 repose principalement sur la maîtrise des dépenses. L’objectif retenu dans la loi de programmation limite la croissance annuelle de la dépense publique à 0,8% en volume, hors fin du plan de relance. Cet effort doit être partagé par les différents acteurs de la dépense publique –État, administrations publiques locales et administrations de sécurité sociale -  et repose sur des réformes structurelles.

Toute hausse généralisée d’impôt nuirait à la compétitivité de notre économie et compromettrait la reprise. Aussi, ni l’impôt sur le revenu (sous réserve, pour les plus hauts revenus, des mesures de solidarité nécessaires au financement des retraites), ni la TVA, ni l’impôt sur les sociétés ou la contribution sociale généralisée ne seront augmentés.
En revanche, le Gouvernement s’est engagé à mener dès 2011 une action de grande ampleur portant sur les dispositifs fiscaux et sociaux « dérogatoires », dépenses fiscales et niches sociales. Dès 2011, le Gouvernement s’engage à mettre en œuvre pour plus de 11 milliards d’euros de mesures nouvelles en prélèvements obligatoires. Cet effort conduit dès le PLF 2011 s’inscrit dans la durée (la programmation retient 3 milliards d’euros de mesures supplémentaires en prélèvements obligatoires en 2012, 2013 et 2014) et complète sur la période de la programmation l’effort de maîtrise des dépenses, pilier de notre stratégie de redressement des comptes publics. La trajectoire de mesures nouvelles de prélèvements obligatoires fait par ailleurs l’objet d’un article spécifique de la LPFP.

La dépense de l’État : la norme « zéro valeur », hors charge de la dette et pensions

Pour assurer la contribution de l’État au redressement des finances publiques, le budget triennal a été élaboré sur la base d’une stabilisation en euros courants (« zéro valeur ») des crédits budgétaires et des prélèvements sur recettes, hors charge de la dette et pensions des fonctionnaires de l’État. Si on tient compte de l’inflation, il s’agit en réalité d’une baisse en valeur réelle des dépenses de l’État, et donc d’un effort substantiel pour la réduction du déficit de l’État vu la dynamique tendancielle à la hausse des postes de dépenses, charges de la dette et pensions des fonctionnaires.

Par ailleurs, en incluant ces deux postes de dépenses, l’augmentation annuelle des crédits sera toujours au maximum égale à l’inflation (« zéro volume ») sur le périmètre de la norme élargie. Par ailleurs, les ministères fourniront un effort substantiel sur leurs dépenses de fonctionnement et d’intervention à hauteur de 10 % d’ici à 2013 et de 5% dès 2011.

La révision générale des politiques publiques (RGPP) a permis de documenter le socle d’économies structurelles sur lequel est bâti le budget pluriannuel. Une nouvelle série de mesures –près de 150- a été rendue publique en juin 2010 ; elles doivent notamment permettre de poursuivre l’objectif du Gouvernement de ne pas remplacer un départ à la retraite sur deux sur 2011-2013.

Le budget triennal 2011-2013 prévoit par ailleurs l'extension des contraintes budgétaires aux 584 opérateurs de l'État ; ils devront appliquer une réduction de 10% à leurs crédits de fonctionnement et respecter l’objectif d’un départ à la retraite sur deux non remplacé. Ainsi, ils pourront atteindre le même niveau de gains de productivité que l’État, soit un effort de réduction des effectifs de 1,5 % par an à compter de 2011 (hors opérateurs rattachés au ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche, qui sont exonérés de l’application de cette règle sur la période de programmation).

Des outils de pilotage des finances sociales renforcés

Le secteur des administrations de sécurité sociale, qui représente près de 45 % du total des dépenses publiques, est un acteur incontournable de la stratégie de redressement des comptes publics.

Les comptes des administrations de sécurité sociale (ASSO) ont connu une forte dégradation du fait de la crise économique. La dépense sociale a fortement augmenté en 2009 (+4,5% en valeur), en lien notamment avec la dégradation du marché de l’emploi. Néanmoins, la reprise progressive de l’activité économique et les réformes en cours devraient permettre une réduction du besoin de financement des ASSO dès 2011.

A moyen terme, l’entrée en vigueur de la réforme des retraites en 2011 devrait permettre d’infléchir la dépense « vieillesse » et d’améliorer les comptes des régimes vieillesse. De même, la poursuite d’ambitieux objectifs en matière de dépenses de santé (ONDAM) et l’amélioration de la situation du marché de l’emploi devraient favoriser une progression plus contenue de la dépense des administrations de sécurité sociale.

La loi de programmation des finances publiques ambitionne par conséquent une réduction significative du déficit du régime général.
Les orientations de la programmation pluriannuelle sont, pour l’année 2011, traduites dans la loi de financement de la Sécurité sociale qui prévoit une réduction du déficit du régime général à 21,4 milliards d’euros en 2011 contre 23,1 milliards d’euros en 2010.

Cet objectif nécessite une stricte maîtrise des dépenses d’assurance maladie : le taux d’évolution de l’Objectif National des Dépenses d’Assurance Maladie (ONDAM), fixé à 3 % en 2010, sera abaissé à 2,9 % en 2011 conformément à ce qui a été décidé lors de la 2ème conférence sur le déficit en mai 2010. Cela suppose, compte tenu de la dynamique tendancielle de ces dépenses, environ 2,4 milliards d’euros d’économies.

En outre, pour 2012 et les années suivantes,  la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques fixe le taux de progression de l’ONDAM à 2,8 %.

Par ailleurs, elle prévoit que les efforts engagés pour renforcer l’efficacité des dépenses d’assurance maladie seront poursuivis dans le cadre défini par la loi « Hôpital, patients, santé et territoires ».

La stratégie de redressement des finances sociales pour les quatre années à venir repose également sur une réduction des niches sociales. Certaines, comme l’augmentation du forfait social, sont d’ores et déjà inscrites en PLFSS pour 2011.

Une maîtrise accrue des dépenses des administrations publiques locales

Après plusieurs années marquées par une progression de l’endettement des administrations publiques locales, la programmation s’appuie sur l’hypothèse d’un retour progressif à l’équilibre de leur budget à l’horizon 2014.

Cette stratégie suppose la participation active des collectivités et une vigilance renforcée de leur gestion pour leur permettre un  retour à l’équilibre.

Une série de mesures vise à contribuer à cet objectif. Parmi ces mesures, l’article 7 de la loi de programmation prévoit que les transferts de l’État aux collectivités territoriales, hors fonds de compensation de la TVA (FCTVA), sont stabilisés en valeur, conformément  à la proposition faite par le groupe Carrez-Thénault dans le cadre de la 2ème conférence sur le déficit. Ainsi, l’enveloppe en autorisations d’engagement (AE) des concours de l’État aux collectivités territoriales est stabilisée en valeur en 2011, 2012, 2013 au même niveau que dans la loi de finances pour 2010. À l’intérieur de cette enveloppe, le Gouvernement souhaite renforcer la péréquation et fera des propositions en ce sens.

De nouvelles règles de gouvernance pour respecter la trajectoire

Les instruments de gouvernance des finances publiques jouent un rôle essentiel dans les stratégies de consolidation, en France ou au niveau communautaire où des réformes d’ampleur sont engagées pour une meilleure coordination des politiques budgétaires. En France, les règles de finances publiques existantes ont été enrichies avec la première LPFP, puis en mai dernier lors de la deuxième session de la conférence sur le déficit public. La nouvelle LPFP reprend ces acquis.

Le Président de la République a souhaité aller plus loin et réformer en profondeur le pilotage d’ensemble des finances publiques, en introduisant une règle constitutionnelle d’équilibre des finances publiques. Des travaux associant parlementaires et experts ont été conduits sous l’égide de M. Michel Camdessus, ancien gouverneur de la Banque de France, ancien directeur général du FMI au cours du 1er semestre 2010.

La commission présidée par Michel Camdessus a présenté un ensemble de recommandations, sur lesquelles le Premier ministre a engagé une consultation à l’automne 2010. Parmi ces propositions figure la création d’une « loi-cadre de programmation des finances publiques », qui s’imposerait juridiquement aux PLF et PLFSS, sous le contrôle du Conseil constitutionnel. Sans attendre les réformes juridiques nécessaires pour une telle refonte de la gouvernance budgétaire, la LPFP 2011-2014 préfigure une telle « loi-cadre » en matière de trajectoire impérative de dépenses ou d’effort en recettes.

Enfin, une disposition de la LPFP interdit désormais aux  organismes divers d’administration centrale de recourir à l'endettement, afin de ne pas contourner les disciplines budgétaires de maîtrise de la dépense et de concentrer à l’avenir l’endettement public sur un nombre limité d’entités (État, collectivités territoriales et caisse d’amortissement de la dette sociale pour les administrations de sécurité sociale).