L'évolution des finances des APUL : un déficit régulier depuis dix ans dû à un dynamisme des dépenses supérieur à celui des recettes

Date de mise à jour 
26/02/2018

Cet article, rédigé à partir du jaune « transferts financiers de l’Etat aux collectivités territoriales » annexé au PLF 2018, présente les principales caractéristiques de la dépense des administrations publiques locales (APUL). Il propose également un éclairage sur la part des APUL dans la dépense publique, et par conséquent leur rôle dans le rétablissement des comptes publics.

La décentralisation n’explique qu’en partie la forte progression de la dépense publique locale depuis le début des années 1980

En valeur, la dépense totale des APUL (en comptabilité nationale) a crû fortement sur la période en passant de 56 Md€ en 1983 à 245 Md€ en 2016. Cette hausse s’explique essentiellement par les transferts de compétences successivement réalisés vers les collectivités territoriales dans le cadre des mesures de décentralisation conduites depuis le début des années 1980. Selon les règles fixées par l’article 72-2 de la Constitution, les dépenses engendrées par les transferts ou les extensions de compétences ont fait l’objet d’une compensation financière.

Toutefois, une part significative (41%) de ces hausses ne résultent pas de la décentralisation mais se produisent à champ de compétences constant, comme l’illustre le graphique ci-dessous. La hausse des dépenses des APUL observée depuis le début de la décentralisation s’explique donc, en partie, par les choix de gestion locaux.


Evolution des dépenses APUL, rapportées au PIB, à champ de compétences courant et constant entre 1983 et 2016.
Source : INSEE et DGCL, Les collectivités locales en chiffres (2017)

La hausse des dépenses des APUL est principalement liée à la hausse des dépenses de fonctionnement, notamment des dépenses de personnel

Parallèlement à sa forte progression, la dépense publique locale a connu depuis les débuts de la décentralisation une profonde mutation dans sa composition, avec une forte progression des dépenses de fonctionnement au détriment des dépenses d’investissement. Les dépenses de fonctionnement sont ainsi passées de 38% à 60% de la dépense totale des APUL entre 1983 et 2016. Sur la même période, les dépenses d’investissement ont reculé de 25% à 16%.

La forte progression des dépenses de personnel explique en grande partie la hausse des dépenses de fonctionnement. Sur la période 2008-2016, elles sont ainsi passées de 64 Md€ à 80 Md€. Cette progression explique plus de la moitié de l’augmentation de la dépense totale des APUL au cours de cette période.


Hausse des dépenses de fonctionnement et d’investissement en volume, hors décentralisation
Source : DGCL, Les collectivités territoriales en chiffres (2017)

Le rythme de progression des dépenses de personnel est également supérieur à celui des administrations publiques centrales (APUC) et des administrations de sécurité sociale (ASSO) puisqu’entre 2009 et 2014, leur taux moyen d’augmentation annuelle a été de +3% contre +1,1% pour les APUC et +2,2% pour les ASSO. La hausse des dépenses de personnel des APUL a toutefois connu un infléchissement à compter de 2015.

Cette progression s’explique en particulier par le dynamisme continu des effectifs de la fonction publique territoriale (FPT). Fait notable, elle a été depuis les années 2000 nettement plus dynamique que celle des effectifs de la fonction publique d’Etat ou de la fonction publique hospitalière, même après neutralisation de l’impact des transferts de compétences. Alors que l’essentiel des transferts d’effectifs liés à l’acte II de la décentralisation sont désormais achevés, la croissance des effectifs de la FPT n’a pas encore marqué d’inflexion.


Evolution des effectifs des trois fonctions publiques depuis 2002.
Source : DGCL, Les collectivités territoriales en chiffres (2017)

Le secteur communal emploie à lui seul près de 82% des effectifs totaux de la fonction publique territoriales. Le développement de l’intercommunalité, favorable aux mutualisations et aux économies d’échelle, ne s’est pas accompagné d’une diminution des effectifs du bloc communal, la hausse des effectifs des groupements de communes n’ayant pas été compensée par une réduction équivalente de ceux des communes. Ces derniers ont même connu un taux de croissance annuel moyen de +1% sur la période 2003-2015.

En 2016, la situation financière des collectivités a poursuivi son amélioration même si l’endettement continue de progresser

En comptabilité nationale, le solde des APUL (hors SGP) est excédentaire de +3,4 Md€ en 2016. Cette amélioration s’explique par un effet ciseau favorable avec :

- la hausse globale de leurs recettes (+0,4%) puisque la baisse des dotations de l’Etat dans le cadre de la contribution au redressement des finances publiques (CRFP) a été surcompensée par le dynamisme des recettes issues de la fiscalité locale ;

- la baisse inédite des dépenses (-0,8%) avec notamment par la maîtrise des dépenses de fonctionnement (+0,2%) couplée à une baisse de l’investissement (-3,3%). Les dépenses de personnel n’augmentent ainsi que de +0,8% après une progression de +1,7% en 2015, +3,7% en 2014 et +3,1% en moyenne chaque année sur la période 2008-2013. Ce ralentissement est d’autant plus notable qu’il intègre les effets partiels de la revalorisation du point d’indice (+0,6%) intervenu en juillet 2016.

Cette analyse déclinée pour chaque catégorie de collectivités territoriale montre des évolutions globalement favorables.

La situation financière du bloc communal s’est légèrement améliorée en 2016, notamment grâce à une légère baisse des charges de fonctionnement (-0,2% en 2016 contre +0,6% en 2015 et +2,5% en 2014). Cette baisse s’explique notamment par l’infléchissement de la dynamique des dépenses de personnel, qui ont progressé de +1,2%. L’investissement est resté à, un niveau relativement stale (-0,6%), tandis que l’encours de dette du bloc communal s’est accru d’environ +1 Md€ en 2016 pour atteindre 89 Md€, soit +1,2% par rapport à 2015.

Les départements ont une progression contenue de leurs dépenses de fonctionnement en 2016 (+0,1%), soit un rythme inférieur à celui observé les années antérieures (+1,5% en 2015 et +2,8% en 2014). La hausse des recettes de fonctionnement (+2,1%), en particulier le dynamisme des produits fiscaux (notamment des DMTO), ont plus que compensé la baisse des dotations. En conséquence, l’épargne brute a connu une très forte augmentation (+20,6%). L’endettement des départements est resté assez stable (-0,1% contre +2,7% en 2015 et +4,1% en 2014). Les dépenses d’investissement sont toujours en baisse (-5,7% en 2016) dans des proportions toutefois moins marquées (-8% en 2015).

Parallèlement à une baisse globale de leurs dépenses, les régions ont vu en 2016 leur endettement progresser fortement (+6,5%). Les recettes de fonctionnement sont restées quasiment stables (-0,2%) tandis que les dépenses de fonctionnement ont diminué (-0,9%). L’épargne brute a crû fortement en 2016 (+2,4%). Les régions ont vu leurs dépenses d’investissement diminuer de façon conséquente (-6,1%), ce qui a engendré une forte baisse des recettes d’emprunt (-18%). L’encours de dette est néanmoins en forte hausse (+6,9%) et représente plus de 109% des recettes de fonctionnement à fin 2016.

Prévue par la loi de programmation pour les finances publiques (LPFP) pour les années 2018 à 2022, la contractualisation avec l’Etat fixe les modalités de participation des collectivités à l’assainissement des comptes publics

Les finances publiques locales : un enjeu central pour l’équilibre des comptes publics

L’évolution des finances publiques locales constitue un enjeu majeur dans la stratégie de maîtrise des finances publiques portée par le Gouvernement. La part des administrations publiques locales (APUL) dans la dépense publique n’a cessé de croître depuis le premier acte de la décentralisation en 1983. Elle est ainsi passée de 9% en 1983 à 12% en 2012. En 2016, les dépenses des APUL, retraitées des transferts entre administrations, s’élèvent à 244,6 Md€ en comptabilité nationale, soit près de 20% de l’ensemble de la dépense publique.

La contractualisation renouvelle les relations financières entre l’Etat et les collectivités

Au cours de la mandature 2018-2022, les APUL, au même titre que l’ensemble des administrations publiques, seront associées à l’effort d’assainissement des finances publiques. Il leur sera ainsi demandé la réalisation d’économies à hauteur de 13 Md€, sur la base de l’évolution spontanée de leurs dépenses de fonctionnement, ainsi qu’une réduction de leur besoin de financement, c’est-à-dire de leur recours à l’emprunt.

Le Gouvernement s’est engagé, conformément aux souhaits du Président de la République, à la mise en œuvre d’une démarche contractuelle avec les collectivités territoriales. Contrairement à la méthode qui a prévalu dans le cadre de la contribution au redressement des finances publiques entre 2014 et 2017, aucune baisse des dotations ne sera opérée a priori. Cet  engagement s’est concrétisé par la mise en place de la Conférence nationale des territoires, véritable rendez-vous périodique d’échange et de concertation entre l’Etat et les collectivités qui doit aboutir à la définition d’un pacte de gouvernance renouvelé et fondé sur la confiance. Proportionné et plus équitable, le processus de contractualisation proposé par le Gouvernement est particulièrement adapté pour individualiser les objectifs assignés à chaque collectivité. Un mécanisme de modulation de l’objectif d’évolution des dépenses de fonctionnement permettra à cet effet de prendre en compte les caractéristiques des collectivités, que ce soit les efforts précédemment réalisés dans la maîtrise de leurs dépenses mais aussi la dynamique démographique ou bien les différences de richesse entre les territoires.