Le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire : Focus sur les dispositions budgétaires

Date de mise à jour 
23/01/2014

Le TSCG a été signé en  mars 2012 par les chefs d'État de l'Union européenne, à l’exception du  Royaume-Uni et de la République tchèque. C’est un accord intergouvernemental régi par le droit international qui contient une série d’engagements pris par les États contractants afin « de renforcer le pilier économique de l'Union économique et monétaire en adoptant un ensemble de règles destinées à favoriser la discipline budgétaire (…), à renforcer la coordination de leurs politiques économiques et à améliorer la gouvernance de la zone euro (…) »

Face à la crise, de nombreux États n’ont pas réussi à respecter les règles fixées par le pacte de stabilité et de croissance (PSC), renforcé en 2011 par le "six-Pack", qui renforce la procédure de surveillance et introduit un mécanisme de sanctions plus ferme. Mais l’Union européenne a décidé d’aller plus loin avec la signature du TSCG, qui prévoit l’introduction par les États membres dans leur droit national de procédures garantissant le respect d’une "règle d'or", définie comme une règle d’équilibre structurel. Le traité, qui s’appuie sur la notion de solde structurel annuel des administrations publiques, et exclut donc les « variations conjoncturelles » et les « mesures ponctuelles et temporaires », limite ainsi les effets des fluctuations cycliques de l’économie sur le respect des règles. Le TSCG a été transposé en droit français par la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques du 17 décembre 2012.

Le renforcement de la discipline budgétaire

Le principe novateur du texte, énoncé à l'article 3, qui fixe les principales dispositions ayant trait à la discipline budgétaire, est l’introduction d’une "règle d'or".

Cet article pose le principe selon lequel la situation budgétaire des administrations publiques (État, collectivités locales, administrations de Sécurité sociale) est en "équilibre ou en excédent".

Cet équilibre est considéré atteint si le déficit structurel de l’Etat membre ne dépasse pas l’objectif à moyen terme qui lui est propre, dans la limite de -0,5% du PIB pour les pays dont la dette publique excède 60% du PIB. Si la dette publique d'un État est inférieure à 60% du PIB, l'autorisation de déficit structurel est doublée, à 1%.

Par "déficit structurel", on entend "solde budgétaire corrigé des variations de la conjoncture". La règle prévue par le TSCG complète donc celle du pacte de stabilité et de croissance, selon laquelle le déficit effectif (c'est-à-dire conjoncturel et structurel) des Etats membres ne peut excéder 3% du PIB. La règle du TSCG prend désormais en compte les cycles économiques pour apprécier la santé budgétaire d'un pays.


Excès de dette publique à résorber d'un vingtième par an

L’article 4 du traité prévoit que le gouvernement doit s'engager à réduire sa dette publique au rythme d'un vingtième du montant excédent 60 % du PIB par an, lorsque celle-ci excède le seuil des 60% du PIB prévu dans le Pacte de stabilité et de croissance. 
Cet article reprend ainsi la règle de dette qui a été instaurée par le "six pack ".


Des exceptions sont toutefois prévues par le Traité

L’engagement de résorption de dette pourra être difficilement respecté par les États d’ores et déjà soumis à une procédure de déficit excessif ; c'est pourquoi le TSCG prévoit une dérogation pour ces États – 21 d’entre eux, parmi lesquels la France, sont concernés. Cette règle sera considérée comme respectée si l’État membre réalise des « progrès suffisants » vers l’objectif d’une dette publique à 60% du PIB :

"Pour un État membre soumis à une procédure concernant les déficits excessifs à la date du 8 novembre 2011 et pendant une période de trois ans à compter de la correction du déficit excessif, l’exigence relative au critère de la dette est considérée comme remplie si l’État membre concerné réalise des progrès suffisants vers la conformité, tels qu’évalués dans l’avis formulé par le Conseil sur son programme de stabilité ou de convergence".

Le Traité prévoit par ailleurs qu’un État puisse s'écarter temporairement de l'objectif de déficit structurel en période de « grave récession économique ». Cette tolérance est également prévue par le traité en cas de "circonstances exceptionnelles", c'est-à-dire, "des faits inhabituels indépendants de la volonté des États et ayant des effets sensibles sur la situation financière des administrations publiques ».

Le contrôle de l’application de la règle d'or au niveau national

La véritable novation du traité par rapport au droit européen en vigueur, qui prévoyait déjà le respect par les États membres d’une règle d’équilibre structurel dans le cadre du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance est l’obligation pour les États membres de transposer cette règle au niveau national, et de mettre en place des procédures internes en garantissant le respect.

Le Traité enjoint ainsi chaque État signataire à assurer une convergence rapide vers son « objectif à moyen terme » ou sa trajectoire d’ajustement, selon un calendrier établi sur proposition de la Commission européenne et qui prendra en compte les risques pour la soutenabilité des finances publiques spécifiques à chaque pays. Le traité précise que ces règles doivent prendre effet dans le droit national « au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles, ou dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon ».

En vertu du traité, les États membres doivent en outre mettre en place, au niveau national, un « mécanisme de correction » déclenché automatiquement en cas d’écart important par rapport à leur objectif de déficit structurel ou à leur trajectoire d’ajustement.

Le TSCG prévoit par ailleurs que le respect de la règle d’équilibre budgétaire soit surveillé par un organe national indépendant. Une instance de supervision indépendante sera ainsi créée dans chaque État pour alerter le gouvernement s'il s'écarte des objectifs à moyen terme ou apprécier l'éventuelle invocation de "circonstances exceptionnelles".

En France, il s'agira du Haut Conseil des finances publiques, présidé par le Premier président de la Cour des comptes.

Le contrôle de l’application de la règle d'or au niveau supra-national

L’article 8 prévoit la possibilité d’un recours à la Cour de justice de l’Union européenne qui peut être saisie par la commission européenne ou un État membre, s’ils estiment qu'un État n'a pas bien transposé cette règle budgétaire dans son droit national. La transposition de la règle d'équilibre budgétaire peut être vérifiée par la Cour de justice de l'Union européenne. L'arrêt de la Cour sera contraignant si elle estime que les prescriptions du TSCG ne sont pas respectées. Il pourra être suivi de sanctions financières si l'État membre concerné ne s'y conforme pas, dans la limite de 0,1% de son PIB. Leur produit est versé au budget de l'Union européenne, ou au Mécanisme européen de stabilité si l’État défaillant est membre de la zone euro.

La transposition du TSCG en dr oit français :

la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques

Dans sa décision n° 2012-653 DC du 9 août 2012, le Conseil constitutionnel a établi que la ratification du traité et sa mise en œuvre, notamment l’inscription de la règle relative à l’équilibre budgétaire dans le droit national, ne nécessitaient pas de révision de la Constitution. En revanche, la modification de la procédure d’élaboration et du contenu de la loi de programmation des finances publiques et des projets de lois financières implique de prendre des dispositions de nature organique ; c’est l’objet de la  loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques du 17 décembre 2012.  
Cette loi organique modifie les procédures budgétaires conformément aux principes du TSCG. Elle a par ailleurs anticipé la mise en œuvre du "two pack", entré en vigueur quelques mois plus tard, le 30 mai 2013,  qui  prévoit notamment qu’un organisme indépendant valide les prévisions macroéconomiques retenues pour la construction des budgets des États membres.