Le Six-pack : six mesures législatives visant à renforcer la gouvernance économique européenne

Date de mise à jour 
23/01/2014

Le "six pack", entré en vigueur en novembre 2011, a substantiellement renforcé la gouvernance économique et budgétaire dans les 27 Etats membres de de l’Union européenne.
Trois règlements portent plus précisément sur la réforme des 2 volets, préventif et correctif, du Pacte de stabilité et de croissance.
Les nouvelles dispositions relatives au volet préventif  renforcent la surveillance des budgets des États membres et introduisent un mécanisme de sanction en cas de non respect de l'objectif budgétaire imposé par l'Union. Elles donnent par ailleurs une assise juridique au semestre européen, qui ne reposait jusqu’alors sur aucune base juridique contraignante. 
Les dispositions relatives au volet correctif renforcent les sanctions en cas de déficits excessifs.
Deux règlements élargissent par ailleurs la surveillance à l'ensemble des déséquilibres macroéconomiques, en instaurant, à l'instar du Pacte de stabilité, des dispositions  préventives et correctrices.
Enfin, la directive fixe des règles relatives aux caractéristiques que les cadres budgétaires des États membres doivent présenter pour garantir le respect de leur obligation en matière de déficits publics excessifs.

Le volet préventif du pacte, renforcé, fixé des plafonds à la croissance annuelle des dépenses publiques annuelles

Le volet préventif du pacte  de stabilité et de croissance (PSC) fixe pour les États membres des objectifs budgétaires à moyen terme (OMT), formulés en termes de solde structurel et spécifiques à chaque pays, afin d’assurer la soutenabilité des finances publiques. Le "six pack" a introduit un nouveau critère, celui d’un effort structurel minimal à réaliser annuellement, mesuré par l’évolution des dépenses publiques.
Ainsi, le taux de croissance des dépenses publiques nettes des mesures nouvelles en recettes doit être inférieur au taux de croissance potentiel du PIB à moyen terme pour les pays n’ayant pas encore atteint leur OMT, et ne doit pas dépasser ce taux pour les Etats qui ont déjà atteint leur objectif. Le respect de ce nouveau critère sera pris en compte par la Commission et le Conseil dans le cadre d’une analyse globale visant à déterminer si des progrès suffisants ont été accomplis en vue de la réalisation de l’OMT.

Le "six pack" a en outre introduit des sanctions au sein du volet préventif du PSC. Ainsi, si le Conseil constate qu’un Etat membre n’a pas pris de mesures à la suite d’une recommandation visant à remédier à un écart à la trajectoire, il peut imposer à l’État membre concerné de constituer un dépôt portant intérêt auprès de la Commission à hauteur de 0,2% du PIB. Cette décision se prend à la majorité qualifiée inversée (voir infra). Ce dépôt peut ensuite être converti en dépôt ne portant pas intérêt dans le cadre du volet correctif du pacte de stabilité.

Enfin, le "six pack" donne une assise juridique au semestre européen (lire l’encadré).

Le critère de la dette publique : une place plus importante dans la mise en œuvre du volet correctif de PSC

Les nouvelles règles du pacte de stabilité renforcent considérablement le critère de la dette publique. Tout État dont la dette publique dépasse 60 % de son PIB  sera soumis à la procédure de déficit excessif, si l’écart entre son niveau de dette et le seuil de 60 % n’est pas réduit de 1/20 chaque année (en moyenne sur trois ans).
Pour les  États membres déjà en procédure de déficit excessif et par conséquent soumis à des procédures d’assainissement budgétaire, une période de transition est prévue dans les textes adoptés afin de laisser aux États membres trois ans pour respecter la règle concernant la dette à partir du moment où ils seront sortis de la procédure pour déficit excessif.

 La systématisation des sanctions financières décidées à la majorité qualifiée inversée

Les États membres qui sont en procédure de déficit excessif devront se conformer aux recommandations spécifiques que leur adressera le Conseil en vue d’adopter les mesures correctrices appropriées. Les États membres de la zone euro qui ne se conformeront pas à ces recommandations s’exposent à des sanctions financières sur décision du Conseil à la majorité qualifiée inversée : à chaque étape de la procédure de déficit excessif, la Commission propose une sanction considérée comme adoptée à moins que le Conseil ne s’y oppose à la majorité qualifiée dans un délai de dix jours. La logique est donc inversée par rapport à la règle précédente, qui prévoyait que les sanctions étaient adoptées à la majorité qualifiée des membres du Conseil.


Le paquet introduit ainsi pour les États de la zone euro une approche graduelle en termes de sanctions :

  • un dépôt de 0,2 % du PIB est imposé dès la décision prise de placer un pays en « déficit excessif » ;
  • ce dépôt sera converti en amende en cas de non-respect des recommandations initiales sur la correction du déficit.

L’introduction d’une procédure de déséquilibres macro-économiques excessifs

Le "six pack" introduit enfin une nouvelle procédure de déséquilibres excessifs sous forme d’un système d'alerte visant à prévenir les situations de déséquilibre macroéconomique, sur le modèle de la procédure pour « déficit public excessif ». Le système d’alerte basé sur une série d'indicateurs économiques (balance courante, taux d’endettement public et taux d’endettement des acteurs privés, prix de l’immobilier, etc…) permet la détection rapide de déséquilibres.

Si le déséquilibre est considéré comme excessif, l'État membre visé pourra faire l'objet d'une "procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques excessifs" et devra  adopter un plan d'action correctif assorti d’un calendrier et d’échéances précises. 
Si le Conseil estime que l'État membre concerné a pris les mesures appropriées, la procédure sera suspendue et elle pourra être clôturée si le Conseil conclut que le déséquilibre n'est plus considéré comme excessif.
En revanche, le non-respect répété des recommandations peut, pour les États membres de la zone euro, aboutir à terme à des sanctions, notamment une amende annuelle pouvant aller jusqu’à 0,1% du PIB de l'État membre adoptée selon la règle de la "majorité qualifiée inversée ».

Le renforcement de la coordination des politiques économiques et budgétaires

Le "six pack" donne un cadre juridique au semestre européen de coordination des politiques économiques, mis en place pour la première fois au printemps 2011. Ce cadre de surveillance consiste à coordonner ex ante les politiques économiques et budgétaires des Etats membres de l’Union européenne et par conséquent à renforcer le contrôle des politiques budgétaires des Etats membres au stade de la préparation du budget annuel. Auparavant, les programmes de stabilité (pour les Etats membres de la zone euro) ou de convergence (pour les autres Etats), qui comportent des prévisions à la fois macro-économiques et budgétaires, n’étaient en effet présentés par les États membres à la Commission qu’au mois de novembre. Ils retraçaient l'année écoulée et présentaient des projections pour les 3 années suivantes.
Dans le cadre du « semestre européen », les États membres transmettent désormais chaque année avant la fin avril aux autorités européennes leur programme de stabilité pour les Etats membres de la zone euro (ou de convergence pour les autres) ainsi que leur programme national de réforme (PNR) indiquant les mesures qu'ils prendront pour renforcer leurs politiques dans des domaines tels que l'emploi, la recherche ou l’innovation.
Sur la base de ces programmes et de l’évaluation qu’en aura faite la Commission, le Conseil formule des recommandations spécifiques pour chaque État avant l’été. L’évaluation porte notamment sur le réalisme économique des programmes présentés et sur la prise en compte de facteurs tels que la compétitivité ou les déséquilibres. Ce nouveau calendrier permet aux États de tenir compte des recommandations du Conseil pour l'élaboration de leur projet de budget annuel.