Le cadre juridique et budgétaire des dépenses de personnels de l’État : la LOLF

Date de mise à jour 
13/03/2018

La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) constitue le cadre de référence des dépenses de personnel de l’État pour lesquelles les enveloppes de crédits fixées par programme ainsi que les plafonds d’autorisation des emplois (PAE) votés par ministère sont limitatifs.

Le cadre organique et réglementaire

Les dépenses de personnel de l’Etat sont encadrées par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 qui dispose dans son article 5 que « les charges budgétaires de l'Etat sont regroupées sous les titres suivants : (…) 2° Les dépenses de personnel ». L’article 7 de la LOLF précise cette notion : « Les crédits d'un programme ou d'une dotation sont présentés selon les titres mentionnés à l'article 5. La présentation des crédits par titre est indicative. Toutefois, les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel de chaque programme constituent le plafond des dépenses de cette nature. A l'exception des crédits de la dotation prévue au 2° du I, les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel sont assortis de plafonds d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat. Ces plafonds sont spécialisés par ministère. ». Enfin l’article 9 dispose que : « Les plafonds des autorisations d'emplois sont limitatifs. »

Outre la LOLF, le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP) complète les règles applicables aux dépenses de personnel, notamment en ce qui concerne la mise en œuvre d’une comptabilité budgétaire, distincte de la comptabilité générale. L’article 67 dispose notamment que : « Par ministère il est établi un document de répartition initiale des crédits et des emplois ». L’article 68 précise également qu’un document prévisionnel de gestion des emplois et des crédits de personnel (DPGECP) est établi par ministère et par programme. Ces documents constituent des référentiels partagés entre les ministères, les services du contrôle budgétaire et la direction du budget afin de suivre l’exécution des dépenses de personnel.

Les éléments de doctrine mis à disposition par la direction du Budget

Parallèlement,  des documents rédigés par la direction du budget sont mis à la disposition des ministères afin de faciliter l’application en gestion des règles issues de la LOLF. Ces documents constituent des éléments de « doctrine » en matière de dépenses de personnel. Il s’agit notamment du guide du décompte des emplois.

Le guide du décompte des emplois

Le guide du décompte des emplois rédigé par la direction du budget a vocation à servir de doctrine vis-à-vis des ministères en matière de règles applicables au plafond ministériel d’emplois et à son décompte. Il présente également les spécificités relatives à certaines positions telles que la mise à disposition. Une mise à jour prochaine de ce guide est prévue afin de prendre en compte un certain nombre d’évolutions (notamment l’apparition de l’outil Chorus).

Pilotage de la masse salariale et des emplois : des formations ad hoc

Enfin, une formation spécifique au pilotage de la masse salariale et des emplois est également proposée à l’ensemble des acteurs intéressés dans le cadre de l’IGPDE. Celle-ci constitue une présentation théorique et pratique des différents éléments techniques relatifs aux dépenses de personnel. Un support de formation ainsi que des exercices sont fournis à cette occasion.

Le power-point de formation :  « Pilotage de la masse salariale et des emplois »

Ce document constitue le support de la formation « dépenses de personnel » dispensée à l’IGPDE. Les éléments présentés au sein reprennent les grandes notions relatives aux emplois (schémas d’emplois, décompte du plafond d’emplois) et aux crédits (GVT, méthode de budgétisation, suivi de l’exécution). Il a vocation à être présenté à l’ensemble des personnes intéressées par les dépenses de personnel et leur suivi.