Comment l’Etat assure le suivi de ses effectifs et de sa masse salariale ?

Date de mise à jour 
13/03/2018

Avec près de 1,9 millions d’agents publics (fonctionnaires et contractuels) en 2017, les fonctionnaires relevant directement de l’Etat représentent près de 35 % de l’emploi public total. La maîtrise de ces effectifs constitue donc un enjeu majeur de la gouvernance des finances publiques.

Le suivi des effectifs  de l’Etat

Chaque année, conformément aux articles 7 et 9 de la LOLF, le Parlement fixe, par ministère, le plafond d’emplois des effectifs de l’Etat. Ce plafond représente la limite maximale de personnels pouvant être employés par chaque ministère au cours d’une année civile.

Sa fixation, son suivi et son décompte obéissent à des règles déterminées par les documents budgétaires. L’unité de décompte, appelée « Equivalent temps plein travaillé » (ETPT), prend en considération la quotité de travail de l’agent ainsi que sa durée d’activité au cours de l’année. Ainsi  un agent à temps plein employé sur six mois sera comptabilité pour 0,5 ETPT, de même pour un agent à mi-temps présent sur l’année entière. La consommation d’emplois s’apprécie de manière annuelle sur l’ensemble des agents d’un ministère donné.

En plus du respect de ce plafond, les documents budgétaires présentés au Parlement (projets et rapports annuels de performance) prévoient la mise en œuvre de schémas d’emplois. Ces schémas d’emplois correspondent au solde des créations ou des suppressions d’emplois sur une année civile pour un ministère, une mission ou un programme donnés. L’unité de décompte du schéma d’emplois est appelé « Equivalent temps plein » (ETP) et ne prend en considération que la quotité de travail. Par exemple, un agent à mi-temps décomptera pour 0,5 ETP indépendamment de sa durée d’activité au cours de l’année.

Comment l’Etat assure le contrôle et le suivi de sa masse salariale ?

La masse salariale et les dépenses liées aux cotisations pensions représentent 127 milliards d’euros en 2017, soit environ 40 % du budget de l’Etat, dont 85 milliards sont directement liés aux rémunérations des personnels en place, le reste contribuant au financement des pensions. Le contrôle et le suivi de la masse salariale sont donc des enjeux déterminants en vue d’une maitrise de la dépense publique. La « vie » d’un budget annuel s’articule en trois phases : la budgétisation, l’exécution et la consolidation des données budgétaires.

De la phase de budgétisation….

La budgétisation qui débute en année N-1, constitue la phase de préparation et de négociation des enveloppes budgétaires allouées à chaque ministère. Les dotations initiales de crédits de personnels fixées à l’issue de cette procédure sont limitatives. Afin de permettre une budgétisation sincère, l’Etat s’appuie à la fois sur des outils de budgétisation partagés avec les ministères et sur un contrôle renforcé de la Direction du Budget au cours de la phase de négociation budgétaire. Cette phase se termine avec la transmission des PAP au Parlement, et avec le vote de la loi de finances initiale.

…. Au suivi de l’exécution

L’exécution constitue la mise en œuvre de la dépense par le ministère en année N. Cette phase nécessite un contrôle renforcé afin de garantir que les dépenses de personnel ne dépassent pas le montant de ressources allouées à chaque ministère. La Direction du Budget et les services du contrôle budgétaire travaillent avec les directions des affaires financières des différents ministères, ainsi qu’avec les responsables budgétaires des programmes. Plusieurs points d’étapes, appelés « prévision d’exécution » permettent ce contrôle. Afin d’exercer un contrôle efficient il existe un logiciel de comptabilité et de suivi de la dépense partagé par l’ensemble des services de l’Etat dénommé Chorus. La Direction du Budget développe aussi des outils de contrôle. Enfin, le décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique prévoit dans son article 68 la transmission d’un document spécifique intitulé « Document prévisionnel de gestion des emplois et des crédits de personnel » contenant les informations nécessaires à l’appréciation de l’exécution. Cette phase se termine, sauf exception, le 31 décembre de l’année N. Lors des derniers exercices, on constate que les écarts entre la budgétisation et l’exécution sont limités en pourcentage (de l’ordre de 0,5 %).

La consolidation des données budgétaires, dernière phase de la vie d’un budget annuel se déroule en année N+1 et consiste principalement en la transmission au Parlement des éléments lui permettant d’aboutir au vote de la loi de règlement. Comme pour les autres dépenses, l’ensemble des données relatives à l’exécution de la masse salariale (respect des plafonds d’emplois, exécution du schéma d’emplois, montants dépensés…) sont alors synthétisées au sein des RAP.

Quels sont les déterminants de l’évolution de la masse salariale ?

Si la variation du nombre d’emplois publics constitue le principal déterminant de l’évolution de la masse salariale, plusieurs facteurs expliquent de manière analytique l’évolution de la masse salariale. Cette détermination de « blocs » constituants la masse salariale permet la mise en œuvre d’un suivi plus fin des dépenses de personnel et de ses composantes.

Les différents éléments suivis sont notamment :

  • L’effet du schéma d’emplois qui permet d’identifier les économies ou les coûts liés à l’évolution des effectifs, de la structure d’emplois et aux calendriers d’entrées-sorties.
  • Le glissement vieillesse technicité (GVT) négatif qui mesure le tassement du salaire moyen par tête dû au départ d’une population dont le salaire est généralement supérieur à celui des remplaçants (effet de noria).
  • Le GVT positif qui correspond à l’augmentation de la rémunération individuelle des fonctionnaires découlant de leur avancement sur les grilles indiciaires (composante « Vieillesse ») ou de leur changement de grade ou de corps par le biais d’un concours ou d’une promotion (composante « Technicité »).
  • Les mesures générales qui s’adressent à l’ensemble des fonctionnaires comme par exemple la revalorisation de la valeur du point de la fonction publique.
  • Les mesures catégorielles qui se définissent comme l’ensemble des mesures de revalorisation indiciaire ou indemnitaire ne s’appliquant qu’à une catégorie donnée de fonctionnaires (catégorie ou corps).

Chacun de ces éléments fait l’objet d’un suivi technique particulier lors des différentes phases (budgétisation, exécution, consolidation).

 

Les chiffres clés des dépenses de personnel pour 2017
  • 1,9 millions d’agents publics relevant directement de l’Etat (ministères) : 50 % de catégorie A, 25 % de catégorie B, 24 % de catégorie C et 1 % en catégorie indéterminée.

  • 85 milliards d’euros de masse salariale liée à la rémunération des personnes en poste (dont 12 milliards au titre des cotisations employeur versées par l’Etat)

  • Une augmentation des effectifs de l’Etat : un schéma d’emplois de + 13 900 ETP, dont 11 700 créations de postes dans l’enseignement, 2 000 pour la sécurité ainsi que pour la justice et une diminution de 1 400 emplois aux finances.