Le contrôle interne budgétaire, dispositif de maîtrise des risques

Date de mise à jour 
30/04/2018

Le contrôle interne budgétaire donne à la fois des assurances sur la qualité de la comptabilité budgétaire et sur le respect de l’autorisation budgétaire donnée par le Parlement, dans ses dimensions annuelle et pluriannuelle, c’est-à-dire sur la soutenabilité budgétaire.

Il s’agit donc d’un sous-ensemble du contrôle interne général que les ministères doivent mettre en œuvre pour maîtriser leurs risques.

La LOLF favorise une gestion des politiques publiques régie par des objectifs énoncés clairement et pilotée par des responsables identifiés. Elle rend nécessaire la mise en place d’outils de maîtrise des risques adaptés, afin de s’assurer de l’atteinte des objectifs fixés et d’une information financière et budgétaire de qualité. C’est l’objet des dispositifs de contrôle interne.

Focalisé sur l’atteinte des objectifs de qualité de la comptabilité budgétaire et de soutenabilité budgétaire, c’est-à-dire de respect de l’autorisation budgétaire parlementaire dans ses dimensions annuelle et pluriannuelle, le contrôle interne budgétaire est un sous-ensemble du contrôle interne général des ministères et participe à ce titre pleinement de la gouvernance de l’État.
Il ne porte pas sur la maîtrise des activités métiers à proprement parler des ministères : il ne vise notamment pas à s’assurer de l’atteinte des objectifs de performances des politiques ou de la gestion.

L’enjeu du contrôle interne budgétaire : le respect du vote du Parlement

Le contrôle interne budgétaire vise à sécuriser à la fois la qualité de la comptabilité budgétaire et la soutenabilité budgétaire de la gestion.

L’objectif de qualité de la comptabilité budgétaire

La comptabilité budgétaire présente, dans des états normés, d’une part les autorisations budgétaires fixées par le Parlement et d’autre part leur exécution. Ainsi, elle traduit les ouvertures de crédits en AE et CP, les plafonds d’emplois et les découverts autorisés, les évaluations de recettes et retrace les consommations d’AE, de CP et d’emplois, en équivalent temps plein travaillé (ETPT), les découverts et les recettes constatés, ainsi que le suivi des affectations d’AE dans le cadre des opérations d’investissement.

La tenue de la comptabilité budgétaire est régie par des règles et des procédures précises : sa qualité repose sur leur respect.

Elle s’apprécie selon des critères opérationnels analogues à ceux qui prévalent en matière de qualité de la comptabilité générale de l’État tels que les a arrêtés le cadre de référence du contrôle interne comptable :

  • régularité (déclinée en sous-critères de réalité, justification, présentation et bonne information, génération par des agents habilités) ;
  • exactitude ;
  • exhaustivité (avec les sous-critères de totalité et de non contraction),
  • imputation ;
  • rattachement ;
  • sincérité.

La qualité de la comptabilité budgétaire est nécessaire à la correcte appréciation du respect de l’autorisation budgétaire.

L’objectif de soutenabilité de la gestion

On entend par soutenabilité le respect de l’autorisation parlementaire du budget annuel et des prescriptions pluriannuelles des lois de programmation des finances publiques.

La soutenabilité de la gestion qui repose beaucoup sur la qualité des processus de programmation du ministère. La programmation est l’ensemble des éléments qui permettent de mettre en adéquation l’activité des services avec les crédits et les emplois notifiés ou attendus.

La soutenabilité de la gestion repose en conséquence sur :

  • la qualité de la programmation initiale ;
  • la qualité de l’actualisation et du suivi de la programmation ;
  • l’adéquation de la gestion avec la programmation.

Définition du contrôle interne budgétaire

Le contrôle interne budgétaire peut être défini comme l’ensemble des dispositifs formalisés et permanents décidés par chaque ministère et mis en œuvre par les responsables de tous les niveaux pour maîtriser le fonctionnement de leurs activités en vue de fournir une assurance raisonnable de la qualité des informations de comptabilité budgétaire et de la soutenabilité budgétaire.

Un ensemble de dispositifs formalisés et permanents…

La maîtrise de la gestion s’appuie sur un ensemble de composantes qui concourent chacune à la qualité des opérations conduites : des organisations structurées, des procédures documentées, référencées, diffusées, mises à jour et appropriées, des opérations et des contrôles tracés, la réalisation de tests de respect des procédures et de contrôle des opérations, un dispositif de reporting permettant de s’assurer du bon fonctionnement des dispositifs prévus, de repérer les dysfonctionnements et d’y remédier sans délais.

Le caractère formalisé du dispositif permet d’une part qu’il soit partagé, utilisable par l’ensemble des parties prenantes, constituant un référentiel commun des bonnes pratiques professionnelles, d’autre part qu’il puisse être évalué (au sens où l’audit peut confronter la réalité des pratiques au référentiel arrêté et en évaluer la conformité, ainsi que l’efficacité).

Décidés par chaque ministère…

Par délégation du secrétaire général, le directeur financier de chaque ministère définit, met en place et suit les dispositifs de contrôle interne budgétaire :

  • il en arrête la politique ;
  • il en pilote le déploiement ;
  • il en assure la diffusion ;
  • il en préside le comité de pilotage.

Mis en œuvre par les responsables de tous les niveaux …

Par définition, le contrôle interne budgétaire est l’affaire de tous ceux dont l’activité peut avoir un impact sur la qualité budgétaire, par le biais notamment des exercices de prévision/programmation et suivi de l’exécution ou de la prise des décisions engageant l’État.

Il est intégré à la conduite de toute activité et décliné à chaque niveau du ministère dans une logique de délégation. Ainsi, chaque niveau est responsable de son contrôle interne et rend compte au niveau immédiatement supérieur.

En conséquence, les responsables à tous les niveaux en administration centrale et en services déconcentrés précisent, mettent en place et font vivre le contrôle interne budgétaire au sein de leurs entités pour leurs activités et celles qu’ils ont déléguées, conformément à la politique arrêtée par le ministère.

Ils explicitent ainsi les objectifs opérationnels de qualité de la comptabilité budgétaire et de soutenabilité, les moyens afférents, les organisations, méthodes et procédures, systèmes d’information et de communication, actes de supervision à même de maîtriser les risques identifiés.

Conformément au cadre de référence interministériel défini par la MACIB

Le cadre de référence interministériel du contrôle interne budgétaire propose, à partir des objectifs communs et en déclinant les principes reconnus en matière de contrôle interne, un cadre méthodologique global permettant aux ministères de définir leur propre dispositif de contrôle interne budgétaire en fonction des risques qu’ils identifient et de leur criticité.

Le cadre de référence interministériel s’appuie sur les manuels des macro-processus de gestion budgétaire et comptable et le référentiel de comptabilité budgétaire.

Il comprend :

  1. Un document général présentant les tenants et les aboutissants du contrôle interne budgétaires, ses objectifs, les éléments qui entrent en jeu dans sa mise en place, les acteurs impliqués dans sa mise en œuvre ; les éléments d’organisation.
  2. Des fiches d’aide à l’élaboration des matrices ministérielles de contrôle interne budgétaire. Celles-ci décrivent de façon systématique les risques potentiellement attachés à chaque groupe d’activités des macro-processus budgétaires concernant le respect des objectifs de soutenabilité et de qualité de la comptabilité budgétaire. A chacun des risques identifiés est associé un dispositif de maîtrise, comportant des pré-requis procéduraux ou méthodologiques et, le cas échéant, des contrôles opérationnels ou de supervision, ainsi que des indicateurs de suivi du dispositif de maîtrise.

Des gains attendus pour l’ensemble des parties prenantes

Le contrôle interne est d’abord un levier pour améliorer la visibilité et la maîtrise des risques sur les programmes budgétaires ainsi que l’articulation du budget avec les enjeux des politiques du ministère. Il permet d’asseoir les décisions sur des données financières fiabilisées et partagées par tous les gestionnaires.

Pour les ministères...

  • fluidification de la gestion : réduction des délais de réalisation des activités, donc des coûts ;
  • exécution de la plus grande part possible du budget alloué ;
  • optimisation des choix de gestion par rapport aux objectifs poursuivis ;
  • meilleure visibilité donnée au gestionnaire ;
  • amélioration de la qualité de la budgétisation (par rapport à la stratégie et aux objectifs) ;
  • adaptation des contrôles aux risques et aux enjeux.

… et leurs agents

  • clarification et sécurisation des tâches assignées aux agents, en levant les facteurs d’incertitude sur les règles à appliquer ou les procédures à respecter, grâce notamment à la documentation et à la traçabilité des opérations à effectuer ;
  • organisations de travail mieux définies et moins variables, opérant dans un calendrier prévu et respecté ;
  • allégement des tâches par la mutualisation des bonnes pratiques et le partage d’un socle commun de méthodes prédéfinies.