La loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques

Date de mise à jour 
30/07/2013

Le projet de loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, présenté le 19 septembre en conseil des ministres, a été adopté le 22 novembre par le Parlement. Dans une décision du 13 décembre 2012, le Conseil constitutionnel a déclaré la conformité du projet de loi organique à la Constitution pour l'essentiel de ses dispositions. Cette loi organique modifie les procédures budgétaires conformément aux principes du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) au sein de l’Union économique et monétaire du 2 mars 2012 dont la ratification a été votée par le Parlement le 11 octobre dernier. Elle anticipe également la mise en œuvre du règlement européen du « two pack » sur « le suivi et l’évaluation des projets de plans budgétaires et pour la correction des déficits excessifs dans les États membres de la zone euro », qui est en phase finale de négociation à Bruxelles et prévoit qu’un organisme indépendant valide les prévisions macroéconomiques retenues pour la construction des budgets des États membres.
 

La loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques comprend 5 chapitres qui introduisent des innovations majeures, notamment dans la procédure d’élaboration et du contenu de la loi de programmation des finances publiques et des projets de lois financières, la création d’un Haut conseil des finances publiques et l’introduction d’un mécanisme de correction.

Cette loi organique confie aux lois de programmation pluriannuelles des finances publiques le soin de mettre en œuvre la "règle d'or" fixée par le TSCG. Les lois de programmation devront désormais fixer un objectif de déficit "structurel" (corrigé des variations de la conjoncture) qui ne pourra pas dépasser 0,5 % du PIB, ainsi qu’une trajectoire pour y parvenir. Elle institue un Haut conseil des finances publiques qui veillera au respect de cet objectif par les lois de programmation mais également par les lois financières annuelles. Elle introduit par ailleurs un mécanisme de correction qui devra être mis en œuvre en cas d’écart important à l’objectif de solde structurel constaté en exécution au moment de la loi de règlement.

Le contenu des lois de programmations des finances publiques précisé par la loi organique

Le chapitre 1er concerne le contenu des lois de programmation des finances publiques, des lois de finances et de financement de la sécurité sociale. Les 6 premiers articles portent sur les lois de programmation des finances publiques (art 34 de la Constitution) dont ils précisent, pour la première fois, le contenu au niveau organique.

Celles-ci, qui porteront sur une période de 3 ans minimum (article 4), devront préciser l’objectif à moyen terme (article 1) sous forme d’une cible de solde structurel des comptes de l’ensemble des administrations publiques. Elles devront également définir la trajectoire pluriannuelle pour y parvenir et les modalités du mécanisme de correction, définit à l’article 23 de la loi organique, mis en œuvre en cas de constatation d’un écart important par rapport à la trajectoire de solde structurel au moment de la loi de règlement.

L’article 5 de la loi organique prévoit que sera annexé au projet de loi de programmation des finances publiques un rapport qui donnera lieu à approbation du Parlement. Ce rapport présentera notamment les hypothèses et les méthodes retenues pour établir la programmation, les modalités de calcul du solde structurel et les mesures visant à garantir le respect de la programmation (cf. encadré).

Des règles de procédures s’appliquant aux lois financières

En vertu des articles 7 et 8 de la loi organique, sera désormais présenté dans les projets de lois de finances initiales, rectificatives et de règlement, ainsi que dans les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale, un article liminaire présentant les soldes structurels et effectifs de l’ensemble des administrations publiques. S’agissant du projet de loi de finances annuelle, cet article présentera les soldes effectif et structurel pour l’année à venir et les deux années passées pour l’ensemble des administrations publiques. Pour les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale rectificatives, il présentera les soldes actualisés pour l’année en cours et pour le projet de loi de règlement, les soldes de l’année échue.

La création du Haut conseil des finances publiques

Le TSCG exige enfin qu'une instance de supervision soit créée dans chaque pays pour avertir le gouvernement s'il s'écarte des objectifs structurels ou juger l'éventuelle invocation de « circonstances exceptionnelles ». Le règlement du « 2 pack » ajoute à cette exigence celle d’un organisme indépendant validant les prévisions macroéconomiques – prévisions de croissance notamment - sous-jacentes aux budgets nationaux.

Le chapitre 2 de la loi de la loi organique crée ainsi un Haut conseil des finances publiques et définit les modalités de son intervention. Cette autorité indépendante, présidée par le premier Président de la Cour des comptes, aura vocation à émettre des avis sur les hypothèses macroéconomiques retenues par le gouvernement pour construire les lois de finances ainsi que sur la conformité des projets de lois de financières annuelles à la trajectoire de solde structurel déterminée dans la loi de programmation, à relever les écarts importants en exécution par rapport à cette trajectoire des finances publiques et à s’exprimer publiquement, le cas échéant, sur la nécessité de déclencher un mécanisme de correction, c'est-à-dire de prévoir la mise en œuvre de mesures de redressement pour revenir à la trajectoire de solde structurel initialement prévue. Ces avis seront publics. Il pourra (article 18) procéder à l’audition des représentants de l’ensemble des administrations compétentes dans le domaine des finances publiques, de la statistique publiques et de la prévision économique. Le Gouvernement sera tenu de répondre aux demandes d’information que lui adressera le Haut Conseil.

Outre son président, le Haut conseil comprendra 10 membres, dont le directeur de l’Insee, quatre magistrats de la Cour des comptes, quatre membres nommés, respectivement par le président de l’Assemblée nationale, le président du Sénat et les présidents des commissions des finances de chaque chambre parlementaire, et enfin, un membre nommé par le président du Conseil économique, social et environnemental (CESE). La parité devra être respectée parmi les membres désignés par la Cour des comptes, parmi ceux nommés par les Assemblées, et la personne désignée par le CESE sera alternativement de chacun des sexes. Conformément à la décision du Conseil constitutionnel du 13 décembre 2012, cette règle relèvera d'une loi simple. Enfin, la loi organique prévoit que les membres du Haut conseil ne seront pas rémunérés. A l’exception du premier Président de la Cour des comptes et du directeur général de l’Insee, ses membres seront renouvelés par moitié tous les trente mois.

La mise en place du mécanisme de correction prévu à l’article 3 du traité européen

L’article 3 du TSCG, qui fixe les principales dispositions ayant trait à la discipline budgétaire, prévoit qu’ « un mécanisme de correction est déclenché automatiquement si des écarts importants sont constatés par rapport à l’objectif (…). Ce mécanisme comporte l’obligation (…) de mettre en œuvre des mesures visant à corriger ces écarts ».

Le chapitre 4 de la loi organique précise les dispositions relatives au mécanisme de correction qui doit être mis en œuvre en cas d’écart important à la trajectoire. En vue du dépôt de la loi de règlement, il appartient au Haut conseil, si des écarts importants sont constatés entre les résultats de l’exécution de l’année écoulée avec les orientations de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques, d’alerter publiquement le Parlement et le Gouvernement sur l’éventuelle nécessité de déclencher ce mécanisme, au moyen d’un avis rendu public.

Le Gouvernement devra expliquer les raisons d’éventuels écarts à la trajectoire lors du débat sur la loi de règlement et proposer des mesures correctrices, le cas échéant, au moment du débat d’orientation des finances publiques en juin. Ces mesures seront prises en compte au plus tard dans le prochain projet de loi de finances de l’année ou projet de loi de financement de la sécurité sociale. Elles devront permettre de revenir sur la trajectoire de solde structurel initialement prévue par la loi de programmation au plus tard dans les deux ans suivant la constatation de l’écart. Seules des conditions exceptionnelles, par exemple une grave récession économique, peuvent justifier de s’écarter de la trajectoire sans prendre de mesures de correction.

 

Le traité sur la stabilité

La coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire

Le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire du 2 mars 2012 vise à renforcer la maîtrise des finances publiques dans les États signataires. Il comporte des stipulations appelant la modification des procédures budgétaires et du droit national les encadrant. Le Parlement français a adopté le 11 octobre le projet de loi autorisant la ratification du traité.

  • Le traité énonce tout d’abord une règle relative à l’équilibre structurel de la situation budgétaire des administrations publiques, règle considérée comme respectée si « le solde structurel annuel des administrations publiques correspond à l’objectif à moyen-terme (OMT) spécifique à chaque pays », « avec une limite inférieure de déficit structurel de -0,5 % de PIB » pour les États dont la dette est supérieure à 60 % du PIB (et jusqu’à -1 % pour les autres). L’OMT est exprimé en solde structurel (solde corrigé de l'impact de la conjoncture).

Un OMT minimal pour chaque pays est fixé par la Commission européenne. Son calcul repose sur l’objectif de garantir la soutenabilité à long terme des finances publiques, à partir d’éléments comme le poids de la dette publique dans le PIB, l’impact du vieillissement de la population, etc. Chaque État membre peut ensuite se fixer un OMT plus strict. C’est ce qu’a fait la France, qui a retenu comme l'OMT l’équilibre structurel des finances publiques.

  •  Il prévoit également qu’un « mécanisme de correction est déclenché automatiquement si des écarts importants sont constatés par rapport à l’OMT ou à la trajectoire propre à permettre sa réalisation ».
  • Il prévoit enfin l’intervention d’institutions indépendantes chargées de vérifier le respect de ces règles.