La prévision et le suivi de l’exécution du budget

Date de mise à jour 
19/04/2018

Avec le vote de la loi de finances initiale, le Parlement donne au Gouvernement une autorisation budgétaire qui s’apparente à une faculté, mais non à une obligation, de dépenser. L’exécution du budget de l’État obéit à un certain nombre de règles qui visent à garantir que celle-ci se réalisera au plus près de la volonté exprimée par le Parlement, tout en offrant aux gestionnaires une certaine souplesse.

Il revient à la direction du budget de suivre et piloter l’exécution des dépenses de l’État de façon transversale en veillant à la régularité de la gestion, à la soutenabilité des dépenses publiques et à la conformité de l’exécution au regard des engagements budgétaires pris devant le parlement dans le cadre des lois de finances, particulièrement s’agissant du respect de la norme de dépenses pilotables de l’Etat. Cette responsabilité se matérialise notamment en début d'année par la constitution à partir des crédits de chaque programme d'une réserve de précaution, outil essentiel de la régulation budgétaire, destinée à couvrir les aléas en dépenses qui pourraient survenir en cours d’exécution.

La loi de finances étant construite sur des hypothèses macroéconomiques et financières, la gestion budgétaire peut faire face à des imprévus au cours de l’exécution : divers aléas peuvent survenir en gestion sur les dépenses comme des catastrophes naturelles, des crises sanitaires, des besoins nouveaux imprévus etc. La direction du budget doit par conséquent anticiper, tout au long de l’année, ce que seront les dépenses en fin d’année, et proposer, le cas échéant, des mesures correctrices lorsque la prévision tend à s’écarter de la loi de finances initiale et du respect de la norme de dépenses.

Le pilotage de l’exécution du budget de l’État s’exerce en effet à travers le suivi de la norme des dépenses pilotables de l’Etat, qui constitue un des principaux outils de gestion et de pilotage des finances publiques à la disposition du Gouvernement.

À l’occasion du dépôt du projet de loi de finances, le Gouvernement s’engage à maîtriser les dépenses de l’État dans le cadre de normes de dépenses. Ces normes de dépenses ont pour objectif de donner un outil de pilotage simple qui permet au Gouvernement de rendre compte de manière transparente de sa maîtrise des dépenses de l’État devant le Parlement.

Le champ des dépenses pilotables de l’État est fixé par l’article 9-I de la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 : elle exclut les dépenses les plus rigides et par définition difficilement pilotables en gestion, telles que la charge de la dette, les prélèvements sur recettes au bénéfice de l’Union européenne et des collectivités territoriales, ainsi que les contributions de l’État et de ses opérateurs pour le financement des pensions des fonctionnaires. La norme des dépenses pilotables, redéfinie en 2018, vise ainsi à éviter que les éventuelles sous-exécutions des postes qui en sont exclus ne soient recyclées vers d’autres dépenses ; elle constitue donc une règle vertueuse et objectivable qui facilite la lecture de l’exécution du budget de l’État ; le Gouvernement s’est engagé à ce que la progression en volume de ces dépenses véritablement pilotables soit freinée dès 2018 et qu’elles décroissent à compter de 2019 par rapport à l’exercice précédent.

Afin de tenir compte du périmètre global de la dépense de l’Etat, un champ élargi basé sur la norme des dépenses pilotables, en y ajoutant la charge de la dette, les contributions de l’Etat et de ses opérateurs pour le financement des pensions des fonctionnaires, les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l’Union européenne notamment, est dénommé objectif de dépenses totales de l’Etat, et permet d’avoir une vision globale de la dépense. Cet objectif est fixé de manière indicative car ses évolutions sont plus difficilement pilotables.

Particulièrement structurante, la norme des dépenses pilotables de l’Etat nécessite une grande exigence de rigueur et de transparence dans le suivi de l’exécution des dépenses de l’État : afin de servir d’outil d’aide à la décision, cette norme doit en effet être remise en contexte en cours d’année par des prévisions de dépenses, réalisées en partant de la maille budgétaire la plus fine et en analysant la dépense de l’État, poste par poste, programme par programme, et ministère par ministère.

Plusieurs exercices de prévision d’exécution en cours d’année

La direction du budget procède à un travail d’analyse périodique de l’exécution de la dépense au niveau le plus fin de la nomenclature budgétaire, au niveau du programme, puis au niveau de la mission. Les travaux d’analyse permettent notamment, en utilisant les données disponibles sur la gestion de l’exercice précédent, d’actualiser la prévision d’exécution de l’exercice en cours par rapport aux hypothèses retenues pour la construction de la LFI. Ces analyses permettent d’actualiser les données concernant les déterminants de la dépense, comme par exemple le nombre de bénéficiaires d’une prestation versée par l’État, et, plus globalement, de prendre en compte dans la prévision de dépenses tout facteur – ou aléa – nouveau pouvant entraîner un écart avec la prévision établie au moment de la loi de finances initiale. Pour estimer le niveau d’évolution spontanée de la dépense, la direction du budget recourt notamment au dialogue et à l’échange d’informations avec ses correspondants ministériels. Ces informations sont confrontées à l’historique statistique des années précédentes et à toute autre information pertinente du secteur ou de la conjoncture économique.

En plus des échanges réguliers en cours d’année avec leurs correspondants ministériels, la direction s’appuit également pour préparer ces travaux sur l’expertise des contrôleurs budgétaires et comptables ministériels (CBCM), qui sont en contact quotidiennement avec les gestionnaires ministériels et disposent par conséquent d’une bonne connaissance des dossiers techniques du ministère auprès duquel ils sont placés. Ces échanges sont formalisés au cours de rendez-vous infra-annuels, les comptes rendus intermédiaires de gestion, qui contribuent également à identifier en cours de gestion d’éventuelles difficultés d’exécution et à analyser, le cas échéant, les écarts apparaissant avec la loi de finances initiale. La direction du budget utilise ces informations afin d’établir une prévision de l’évolution spontanée des dépenses de l’État et ensuite proposer des mesures qui permettront de corriger ces écarts.

La prévision conduite par la direction porte également bien entendu sur les dépenses de personnel (dites de titre 2 selon la nomenclature de la LOLF). Dans ce cadre, la direction du budget assure avec les ministères un suivi particulièrement étroit de l'ensemble des mesures statutaires et indemnitaires applicables aux personnels. Pour cela, la direction du budget a compétence générale pour contresigner les projets de textes réglementaires relatifs à la fonction publique ou aux fonctionnaires qui ont de répercussions financières directes ou indirectes. S’agissant des dépenses en elles-mêmes, que ce soit en terme d’emplois ou de masse salariale, la direction du budget s’assure que les hypothèses qui sous-tendent les schémas d’emplois ministériels, c’est-à-dire les sorties ou les besoins de recrutement, sont cohérentes et avérées, et surtout que celles-ci sont bien respectées, en matière d’emplois, en fin d’année. Pour la masse salariale, il convient de s’assurer que les dépenses de titre 2 ont été correctement évaluées, et éventuellement pourvoir aux besoins de crédits de la façon la plus précise possible en fournissant les voies et moyens du gage de ces dérapages sur les dépenses autres que de personnel des ministères.

En fin d’année, la prévision sert de diagnostic au Gouvernement pour décider des mesures de redressement éventuelles qui devront être mises en œuvre avant la fin de l’année pour s’assurer que la dépense finale respecte bien l’intention initiale du Parlement et soit cohérente avec les objectifs de trajectoire budgétaire pris devant la représentation nationale ou nos partenaires européens dans les différents supports budgétaires (loi de programmation des finances publiques, loi de finances initiale, pacte de stabilité, …).

Le pouvoir exécutif dispose de certaines marges de manœuvre qui permettent une plus grande réactivité en gestion en fonction de l’évolution concrète des circonstances. En plus de la fongibilité asymétrique des crédits autorisée au sein d’un programme par la LOLF, celle-ci définit également en son article 12 plusieurs dispositifs de mouvements réglementaires - les décrets de virement pour des mouvements de crédits au sein d'un même ministère et les décrets de transfert en cas de mouvements de crédits poursuivant une dépense identique - qui permettent d’adapter marginalement la répartition des crédits telle que validée par le Parlement lors du vote de la dernière loi de finances en vigueur. Par ailleurs, le Gouvernement a la faculté d’ouvrir en cas d’urgence des crédits par voie de décret d’avance, à la condition que celui-ci procède à l’annulation de crédits devenus sans objet pour des montants équivalents. En plus de la nécessité de solliciter l’avis des commissions des finances des deux assemblées pour prendre un tel décret, le Gouvernement doit également procéder à la ratification de celui-ci dans la plus prochaine loi de finances afférente à l’année concernée.

 

 Le rôle du CBCM dans le contrôle de l'éxécution budgétaire

Le contrôle budgétaire est exercé au niveau central, par le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM). Il est placé auprès d’un ou plusieurs ordonnateurs principaux et représente la direction du budget également dans certains opérateurs soumis au contrôle budgétaire.

Le service du CBCM est composé de deux entités : un département du contrôle budgétaire (DCB) et un département comptable ministériel (DCM).

Le CBCM contribue au respect de la loi de finances tout au long de l’exécution du budget, par un contrôle de la mise en place des crédits, de la constitution de la réserve, par le contrôle des actes de dépenses importantes et par le suivi budgétaire des engagements pour faire respecter l’autorisation parlementaire. Ainsi, le CBCM vise en premier lieu la programmation budgétaire initiale (PBI) qui constitue un acte déterminant de la procédure budgétaire puisqu'elle se situe entre l’adoption du budget de l’État par le Parlement et la mise en place des crédits. Depuis 2011, il vise également le document prévisionnel de gestion des crédits de personnel et des emplois qui décrit précisément la mise en œuvre du schéma d’emploi.

De même, les contrôles a posteriori et les évaluations de circuits et procédures budgétaires sont normalement planifiées en accord avec les bureaux sectoriels de la direction du budget afin de vérifier la bonne qualité de la gestion.

Enfin, le CBCM participe aux prévisions d’exécution puisqu’après avoir visé ou donné son avis sur les documents de prévision et de programmation, il est destinataire de comptes-rendus de gestion établis par le ministère de façon régulière. Les CBCM fournissent en mai et en septembre un compte-rendu d'exécution pour les programmes dont ils ont la charge. Ces comptes-rendus apportent à la direction du budget une analyse étayée de l’exécution du budget de chaque ministère.