La LOLF, cadre organique des lois de finances

Date de mise à jour 
08/07/2011

Les lois de finances sont encadrées par un texte de nature organique qui en fixe le contenu, en détermine la présentation et en régit l’examen et le vote : la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Les règles ainsi définies par la LOLF, votée en 2001 et appliquée dès 2006, se sont substituées à celles de l’ordonnance du 2 janvier 1959.

L’article premier de la LOLF donne des lois de finances la définition suivante: « les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte ».
L’objectif est de rassembler dans un même texte l’évaluation des ressources du budget et les plafonds des charges budgétaires et d’autorisation des emplois permettant ainsi, en tenant compte des hypothèses économiques associées au budget, de déterminer l’équilibre financier qui en résulte.

Les projets de loi de finances sont composés de deux parties. La première partie est présentée comme relative aux recettes, la seconde ayant trait aux dépenses. Cette structure permet une approche globale de la politique budgétaire replacée dans son contexte économique et financier.

La loi de finances, un texte unique composé de 2 parties

L’article 34 de la LOLF définit les deux parties du projet de loi de finances.

La première partie, intitulée « Conditions générales de l’équilibre financier », comporte les dispositions relatives aux ressources de l’État qui affectent l’équilibre budgétaire de l’année et c’est par conséquent dans cette partie que figurent la plupart des mesures fiscales les plus importantes. Elle fixe également les plafonds des dépenses de l’État, le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État et arrête enfin les données générales de l’équilibre budgétaire.

La seconde partie, intitulée « Moyens des politiques publiques et dispositions spéciales », fixe notamment, pour chaque mission du budget général et pour chaque budget annexe et compte spécial, le montant des autorisations d’engagement et des crédits de paiement. Elle arrête par ailleurs, par ministère et par budget annexe, le plafond des autorisations d’emplois ; depuis la loi de finances pour 2009, elle fixe également les plafonds des autorisations d’emplois des opérateurs de l'État.

La préparation du projet de loi de finances

La préparation du projet de loi de finances relève exclusivement de la compétence gouvernementale. Mise en œuvre à compter de la préparation du projet de loi de finances pour l’année 2006, la nouvelle procédure a permis de passer d’une logique ascendante, dans laquelle les arbitrages successifs sur les crédits remontaient jusqu’au Premier ministre, à une logique plus descendante où ce dernier arrête en amont les grands arbitrages stratégiques du budget en définissant le montant des enveloppes par mission ou grande politique publique.

Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l'article 34 de la Constitution prévoit que des lois de programmation définissent les orientations pluriannuelles des finances publiques, en s'inscrivant dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques. La loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 a mis en œuvre pour la première fois cette disposition constitutionnelle. La seconde loi de programmation couvre la période 2011 à 2014.

Depuis l’adoption de loi de programmation pluriannuelle des finances publiques, le Gouvernement prépare un budget « triennal », qui comprend des plafonds de dépenses par mission pour trois années, dont deux années pour lesquelles ces plafonds sont arrêtés de façon ferme et une troisième année pour laquelle les crédits sont ajustables. Les modalités de préparation du projet de loi de finances sont alors simplifiées une année sur deux, au moment des années impaires (Consulter le calendrier de la procédure budgétaire).

L’ensemble des articles est soumis au Conseil d’État tout au long du mois de septembre. Le projet de loi de finances ainsi élaboré est présenté en Conseil des ministres, le plus souvent au cours de la deuxième quinzaine du mois de septembre. Le projet de loi et l’ensemble de ses annexes doivent être déposés au plus tard le premier mardi d’octobre à l’Assemblée nationale.

La présentation et le dépôt du projet de loi de finances

Le ministre en charge du Budget présente le projet de loi de finances au Parlement le jour même de sa présentation en Conseil des ministres. Le projet de budget est déposé d’abord sur le bureau de l’Assemblée nationale en vertu de la priorité dont elle bénéficie en matière de lois de finances ; l’article 39 de la LOLF précise que le projet de loi -et les documents annexés prévus par les articles 50 et 51-, y sont déposés « au plus tard le premier mardi d’octobre ».

Les articles 50 et 51 de la LOLF prévoient en effet plusieurs annexes, ,comme le rapport sur les prélèvements obligatoires, ou depuis le PLF2010, les évaluations préalables des articles du projets de lois,  qui viennent enrichir l’information du Parlement.

S’agissant des annexes générales (les « jaunes ») destinées à l’information et au contrôle du Parlement, l’article 39 de la LOLF prévoit qu’elles doivent être déposées « au moins cinq jours francs avant l’examen, par l’Assemblée nationale en première lecture, des recettes ou des crédits ».

Discussion budgétaire et exercice du droit d’amendement

Les règles applicables aux lois de finances initiales  prévoient le vote préalable de la première partie ; en effet, l’existence d’un « article d’équilibre » fait de l’adoption de la première partie un préalable à la mise en discussion de la seconde partie du projet de loi.

Les parlementaires votent les crédits par mission (article 43 de la LOLF). Ce vote unique porte à la fois sur les autorisations d’engagement et les crédits de paiement La totalité des crédits est ensuite soumis à un vote d’ensemble. Mais les plafonds des autorisations d’emplois par ministère et par budget annexe font l’objet d’un vote unique (article 43 de la LOLF).

Les parlementaires bénéficient, avec la LOLF,  d'un droit d'amendement élargi. Ils peuvent naturellement proposer par voie d’amendement une réduction des crédits. Mais l’article 40 de la Constitution frappe d’irrecevabilité « les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement (...) lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique ». Toutefois, et  s’agissant uniquement des crédits budgétaires (la charge), l’article 47 de la LOLF permet aux parlementaires de proposer, par voie d’amendement, des transferts de crédits entre programmes d’une même mission  sans pour autant pouvoir augmenter le total des crédits de la mission. En revanche, un amendement parlementaire ne peut pas créer une mission ni proposer un transfert de crédits entre deux missions différentes.

La navette parlementaire et la promulgation de la loi

L’article 47 de la Constitution accorde 70 jours au Parlement – l’Assemblée nationale puis le Sénat- pour se prononcer sur le projet de loi de finances.  Si après première lecture du texte devant chaque assemblée parlementaire, le vote du Sénat diffère de celui l’Assemblée nationale, une commission mixte paritaire chargée d’examiner les dispositions du texte restant en discussion se réunit afin d'aboutir à un texte commun. En pratique, le texte issu des travaux de la commission mixte est le texte définitif de la loi de finances.

Avant sa promulgation, la loi de finances peut être soumise à l’examen du Conseil Constitutionnel à la demande du Président de la République, du Premier ministre, du Président de l’Assemblée nationale, du Président du Sénat ou d’au moins soixante députés ou soixante sénateurs. Le Conseil Constitutionnel se prononce alors sur la compatibilité des articles de la loi de finances avec la Constitution et les lois organiques, en particulier la LOLF.

L’adoption définitive du projet de loi débouche sur la promulgation de la loi. Le texte définitif est présenté à la signature du Président de la République auquel appartient la compétence de promulguer les lois (c’est-à-dire de leur donner force exécutoire). Le Président de la République dispose d’un délai de quinze jours pour promulguer la loi. La loi est ensuite publiée au Journal Officiel de la République française.