Roger GOETZE (1912-2004), directeur du Budget à l’origine de la grande réforme qui préfigure les textes organiques relatifs aux lois de finances

Date de mise à jour 
07/05/2019

À l’honneur cette semaine de notre série « Portraits de budgétaires depuis 1919 », Roger GOETZE, directeur du Budget, en fonction de 1949 à 1956, et père du décret-loi de 1956, grande réforme qui préfigure les textes organiques relatifs aux lois de finances.

Roger GOETZE, grand témoin de la direction du Budget

Inspecteur des finances, Roger GOETZE effectue une mission d’inspection en Algérie durant la Seconde guerre mondiale. Suite au débarquement allié en novembre 1942, il est nommé directeur des finances en Algérie. Il y reste deux ans avant de revenir en France, et devient, de 1944 à 1945, directeur de cabinet de Pierre Mendès France, alors ministre de l’Économie nationale du Gouvernement De Gaulle. Il repart en Algérie en qualité de directeur général des finances, avant de revenir à Paris pour exercer les fonctions de directeur du Budget en 1949, succédant à Fernand-Didier GREGH ; fonction qu’il exerce jusqu’en 1956.

Roger GOETZE livre un témoignage riche de son passage à la direction du Budget dans une série d’entretiens menés par le comité pour l’histoire économique et financière de la France, qui assiste l’Institut de la gestion publique et du développement économique (IGPDE) dans ses activités de recherche.

Une organisation resserrée avec le « célèbre » bureau B2

La direction du Budget qu’a connu Roger GOETZE comportait quatre sous-directions : la première sous-direction était chargée du budget. La deuxième traitait des questions de personnel. Les traitements et indemnités étaient contresignés par le Ministre chargé du Budget, ce qui toujours le cas aujourd’hui (avec le guichet unique) ; Roger GOETZE rappelle d’ailleurs que la DB « préparait la décision avec un avis naturellement négatif sur toutes les demandes d’augmentation qu’on pouvait lui présenter ». La troisième sous-direction s’occupait des contrôles extérieurs et la quatrième supervisait les affaires sociales. Chacune de ces sous-directions se divisait en trois bureaux.

La première sous-direction ne comportait pas de premier bureau mais un bureau B2, célèbre car il élaborait la totalité du budget de l’État et car « c’était le gratin de la direction du Budget. Il était connu partout. »

La DB, « un état d’esprit remarquable »

Roger GOETZE souligne au cours de son entretien consacré aux effectifs  de la direction l’« état d’esprit remarquable de disponibilité totale à l’égard du service public qui vraiment prenait la vie de tous les agents. J’ai trouvé là, en y arrivant, à ma surprise je dois dire, des gens qui faisaient vraiment passer leur métier avant tout ». Il livre notamment une anecdote sur l’implication des agents, et leur présence le week-end : « [Pour] le deuxième bureau, celui qui était chargé de faire le budget, non seulement pendant la période de discussion budgétaire, mais même pendant la période de préparation budgétaire, périodes qui se succédaient à peu près sans discontinuité, le dimanche était souvent laborieux. La période du vote du budget à peine achevée, on recommençait. On prenait quinze jours et puis on attaquait tout de suite le budget suivant. On travaillait tous les samedis matin, à coup sûr, et les samedis après-midi très fréquemment ainsi que les dimanches matin ».

« Des méthodes de travail extraordinaires »

Roger GOETZE décrit la DB comme « la direction d’administration par excellence » qui devait « tout connaître pour pouvoir répondre à ses interlocuteurs ». Il évoque des méthodes de travail « extraordinaires », et livre à ce sujet une anecdote significative sur le premier budget qu’il eut à examiner : celui de l’Éducation nationale pour 1950.

Morceaux choisis : « J’ai été extrêmement surpris de voir l’administrateur civil, chargé du budget de l’Éducation nationale, mener à côté de moi une discussion étonnante. Il en savait plus que les gens de l’Éducation nationale sur les effectifs scolaires, leurs besoins, etc. et il leur disait : « Comment, vous aurez cette année normalement 857 000 enfants en primaire où il y en avait 840 000 l’année dernière ? On peut vous donner 200 postes de plus, on ne peut pas en donner plus ». Alors qu’ils en demandaient 2 000. »

Roger GOETZE, père de la nomenclature budgétaire…

Roger GOETZE est à l’origine de plusieurs réformes marquantes. Il a, dans les années 1950, imposé la séparation entre le budget ordinaire et le budget extraordinaire. Il a également posé les grands principes de la nomenclature de dépenses, en les divisant en « titres ». Le titre I correspondait à la dette ; le titre II, aux pouvoirs publics. Le titre III renvoyait aux dépenses de fonctionnement proprement dites ; le titre IV, aux interventions publiques, c’est-à-dire des subventions exécutées non par l’État mais par des tiers, comme les dépenses sociales. Le budget extraordinaire caractérisait le titre V, qui concernait les investissements faits directement par l’État. Le titre VI rassemblait les investissements subventionnés par l’État et exécutés par d’autres.  Il y a eu également un titre VII pour la réparation des dommages de guerre, et un titre VIII théoriquement destiné aux comptes spéciaux du Trésor.

…et du décret-loi de 1956

Roger GOETZE est à l’origine du fameux décret-loi de 1956 dont l'essentiel du texte compose l'ordonnance 59-02 qui préfigure les textes organiques relatifs aux lois de finances. Il s’agit d’une réforme fondamentale de préparation, de vote et d'exécution du budget, dont l’objectif est de présenter le budget à la lumière de la situation économique et financière du pays et de permettre une discussion plus rapide de la loi de finances en limitant les débats aux questions fondamentales. Les principales innovations introduites alors sont :

  • un rapport économique et financier ;
  • le vote global par titre et par Ministère et non plus par chapitre;
  • la disparition du système des douzièmes provisoires par l'obligation faite au gouvernement de déposer le projet de loi de Finances avant le 1er novembre et au Parlement de voter la loi de finances avant le 31 décembre faute de quoi le Gouvernement peut prendre des décrets portant répartition des crédits applicables aux seuls services votés ;
  • l'interdiction faite tout au long de l'année et non plus seulement lors du débat budgétaire de voter des mesures entraînant augmentation de dépenses ou pertes de recettes sans vote préalable de crédits correspondants.

Pour aller plus loin :

En 1989, Roger Goetze a accordé quatorze entretiens biographiques au Comité pour l'histoire économique et financière de la France. Il a accepté la proposition de celui-ci de publier sous la forme d'une édition critique les chapitres portant sur sa carrière administrative, réservant pour un deuxième volume sa carrière de banquier public.

On découvre ainsi un grand fonctionnaire réformateur, à la carrière exceptionnelle : inspecteur des Finances (1937), directeur des Finances de l'Algérie (1942-1949), directeur du Budget (1949-1956), directeur du cabinet de Pierre Mendès France (1944-1945), conseiller au cabinet du Général de Gaulle (1958) et président de la société pétrolière SNREPAL (1946-1966).

Florence Descamps et Agathe Georges-Picot, Entretiens avec Roger GOETZE, haut fonctionnaire des Finances, Vincennes, « Histoire économique et financière XIXe - XXe », 1997, 450 p.