Numéro spécial LOLF de la revue Gestion & Finances publiques : l’expertise de la DB largement sollicitée

Date de mise à jour 
26/01/2017

La revue Gestion & Finances publiques a consacré son dernier numéro (novembre-décembre 2016) au dixième anniversaire de la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) « La LOLF : 10 ans de pratique » : un dossier spécial auquel la direction du Budget a grandement collaboré, aux côtés de la Cour des comptes, de l’Inspection générale des Finances, de la direction générale des Finances publiques, de parlementaires et d’universitaires.

La direction du Budget commente et explicite certains grands changements induits par la loi organique dans les procédures institutionnelles, dans la démarche de performance au sein de l’État, dans la réforme du cadre budgétaro-comptable public de l’État mais également des organismes publics, et sur les pratiques du contrôle interne budgétaire et comptable.

L’évolution du contrôle budgétaire induit par la LOLF, et piloté, au sein de chaque ministère, par le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM), est aussi évoqué.

Frank Mordacq, ancien directeur de la réforme budgétaire, ancien directeur général de la modernisation de l’État, et plus récemment contrôleur budgétaire et comptable ministériel, a piloté la coordination éditoriale de ce numéro de Gestion & Finances publiques. Comme il le rappelle, si, «  en 2001, la loi organique était un texte », la LOLF est désormais, depuis 2006, « une pratique » dont le bilan, globalement positif, révèle quelques marges de progression.

Il précise notamment que, tout en se limitant à la sphère de l’État, la LOLF est à l’origine de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale en 2005 ; par ailleurs, elle a initié une série d’expérimentations de certification des comptes de grandes collectivités territoriales et a été, en 2016, étendue aux opérateurs de l’État par le décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique de 2012.

La direction du Budget, associée aux échanges et à la réflexion commune sur le bilan de la LOLF, est revenue sur d’importants changements induits par la loi organique de 2001 : pluriannualité budgétaire, comptabilité d’analyse des coûts, décret GBCP, contrôle interne budgétaire et comptable, et performance.

La pluriannualité dans la LOLF

En toute logique, car la Constitution pose le principe de l’annualité budgétaire, La LOLF ne « prévoyait pas d’horizon pluriannuel », mais la notion de pluriannualité budgétaire s’est imposée dès 2009, avant d’être adoptée par la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques en 2012, transposition du traité européen sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG).

En effet, la « pratique a précédé le droit » et la triennalité s’est affirmée dans la procédure budgétaire comme un outil de soutenabilité des finances publiques, au même titre que la norme de dépenses, l’une et l’autre s’avérant désormais interdépendantes. La programmation pluriannuelle a démontré son efficacité réelle, mais elle mérite d’être sans doute mieux intégrée au pilotage budgétaire prévu par la LOLF. Cette réforme de la pluriannualité s’inscrit, au final, dans le prolongement des intentions directes de la LOLF que sont la performance, la transparence et la responsabilité.

La comptabilité d’analyse des coûts (CAC) au sein de l’État

La comptabilité d’analyse des coûts permet de mettre en œuvre une comptabilité destinée à analyser les coûts des différentes actions engagées dans le cadre des programmes. La CAC constitue une première tentative entreprise par l’État pour calculer le coût complet d’une politique publique. Perfectible, la CAC tend aujourd’hui à s’affirmer comme un outil plus opérationnel. Une comptabilité analytique des services de l’État est ainsi envisagée.

Le contrôleur budgétaire et comptable ministériel, et l’évolution du contrôle budgétaire

La LOLF et son objectif de responsabilisation financière des ministères ont fait émerger un nouvel acteur du contrôle financier, le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM). « Interlocuteur financier unique de proximité » des ministères auquel il est rattaché, le CBCM exerce, depuis la mise en œuvre du décret GBCP de 2012, un contrôle budgétaire recentré sur les enjeux budgétaires ; le CBCM pilote ainsi le contrôle de la programmation et de l’exécution budgétaire pour s’assurer de la soutenabilité des dépenses engagées, ainsi que le contrôle des actes d’engagement à enjeu. Il « apporte des informations utiles au contrôle parlementaire, grâce en particulier à celles issues de la comptabilité générale », dans une démarche de transparence budgétaire.

La LOLF, le décret GBCP et le pilotage des organismes

Dans le prolongement de la LOLF, le décret GBCP a unifié le cadre budgétaire des administrations publiques en fournissant à l’ensemble des organismes publics de nouveaux outils de pilotage, mais également de gestion budgétaire et comptable.

Les opérateurs de l’État, depuis 2016, « présentent leur budget en autorisations de paiement et leurs crédits par destination », tout en bénéficiant d’enveloppes globales qui apportent souplesse et liberté de gestion et, s’appuyant sur une programmation pluriannuelle, offrent un cadre plus contraignant mais garant de la soutenabilité. Appartenant au champ des administrations publiques, les opérateurs sont concernés par de nouvelles règles budgétaires et un mode de gouvernance plus affirmé de l’État, notamment pour transmettre une information enrichie sur la santé financière des organismes. Cette gouvernance permet un pilotage amélioré des outils, adaptés à la maîtrise de la dépense, et assure une plus large modernisation de la gestion financière, confortée par le respect de l’échéance réglementaire.

Les avancées du contrôle interne budgétaire et comptable applicable aux opérateurs

Le contrôle interne budgétaire et le contrôle interne comptable, définis par des textes prévus par le décret GBCP, visent à améliorer la qualité des comptabilités et la soutenabilité des budgets des organismes au service de leur pilotage. Ces derniers ont ainsi développé un système de contrôle sur la base d’un cadre de référence formalisé, avec succès. Les différents acteurs de la fonction financière sont désormais « impliqués dans la sécurisation de la fonction budgétaire et comptable ».

La démarche de performance au sein de l’État : « comment mieux utiliser les résultats pour éclairer la décision stratégique et guider l’action publique ? »

« Faire passer l’État d’une logique de moyens à une logique de résultats » : tel était le paradigme pour une gestion publique rénovée induit à l’origine par la LOLF. Élément central du nouveau cadre budgétaire initié par la LOLF visant à mesurer l’efficacité et l’efficience d’une politique publique, la démarche de performance a « produit ses effets en matière d’aide au pilotage des services ». Si les indicateurs de performance sont intégrés dans le pilotage des administrations, la mesure de la performance de la dépense de l’État est néanmoins un exercice complexe, d’une part parce que l’évolution de certains indicateurs est parfois difficile à interpréter, d’autre part parce que les nombreuses politiques publiques dépassent aujourd’hui la seule action de l’État.

La performance au sein de l’État, dix ans après la mise en œuvre de la LOLF, se révèle encore « insuffisamment utilisée pour la prise de décision stratégique ». Elle reste cependant un outil puissant d’alerte et d’aide à la décision pour améliorer les choix d’allocation de ressources. La direction du Budget poursuit son effort pour un dispositif cohérent, simplifié, et mieux connu.