L'invitéDernière mise à jour le 23/09/11
Entretien avec Philip DANE, Président du CIAP
Performance : « Après le temps de la construction vient celui de la stabilisation et de la consolidation »
Le dernier rapport d’activité du CIAP présente les conclusions d’un cycle annuel d’audits fondé sur une méthodologie renouvelée. Alors que les six précédents cycles étaient plus généralistes, les nouvelles missions se concentrent sur la performance. Pourquoi ce choix ?
Il convient tout d’abord de rappeler que le CIAP fonctionne par « cycle d’audits », correspondant à l’année scolaire. Les audits des cycles précédents, à visée générale, portaient sur la plupart des innovations liées à la nouvelle loi organique : maquette budgétaire (missions/programmes/actions), dispositif de performance, justification au premier euro, déclinaison en budgets opérationnels de programme et unités opérationnelles, comptabilité d’analyse des coûts… Les six premiers cycles ont ainsi permis de couvrir une centaine de programmes. Avec la mise en œuvre progressive de la LOLF et le renforcement du contrôle, il est apparu naturel de recentrer les audits sur le dispositif de performance, c'est-à-dire les objectifs et indicateurs figurant dans les projets annuels de performances (PAP) et les rapports annuels de performances (RAP). Ces audits portent sur trois dimensions : la pertinence du dispositif de performance, sa fiabilité et son utilisation opérationnelle.
Le dernier rapport d’activité publié porte sur le 7ème cycle d’audits (2009/2010), qui a permis de couvrir un peu plus du dixième du budget de l’État, soit 20 programmes et plus de 120 indicateurs des PAP 2010. Le 8ème cycle, correspondant à l’année scolaire 2010 /2011, vient de s’achever et ses résultats seront présentés à l’automne prochain.
Quel bilan tirez-vous de ce premier cycle dédié à la performance ?
Sous l’angle de la pertinence, il faut souligner que la partie « présentation stratégique » des PAP est souvent insuffisante. Elle n’explicite pas toujours clairement l’articulation entre les finalités d’intérêt général et les axes stratégiques retenus. Surtout, cette partie ne justifie que très rarement le dispositif de performance récapitulé in fine. Il y a donc un chaînon manquant dans ce qui est au cœur de la démarche LOLF : passer de la présentation politique à la méthodologie de suivi de la performance, en expliquant pourquoi l’on choisit, pour évaluer l’action publique menée dans le programme, tels objectifs et tels indicateurs ? Pour ce qui est des objectifs et des indicateurs eux-mêmes, il faut rester attentif à l’exigence de lisibilité et d’imputabilité de l’indicateur.
Pour ce qui est de la fiabilité, les résultats sont encourageants, avec les deux tiers des indicateurs jugés satisfaisants ou acceptables de ce point de vue. Une nouvelle amélioration suppose que l’on stabilise l’ensemble des objectifs et des indicateurs, comme le souhaitent d’ailleurs toutes les parties prenantes, afin que les responsables de programme puissent être plus attentifs aux conditions d’élaboration des indicateurs. Après le temps de la construction du dispositif de performance, doit venir celui de la stabilisation et de la consolidation.
En ce qui concerne l’utilisation opérationnelle, les auditeurs évaluent le degré de déclinaison et d’utilisation du dispositif dans les services au niveau des BOP et des UO, ainsi que des autres instruments de pilotage (directives nationales d’orientation, accords d’intéressement collectif…). Le diagnostic porte également sur la déclinaison, dans les contrats avec les opérateurs de l’État, des objectifs et indicateurs du programme auxquels ils sont rattachés. Dans ce domaine, la situation est très inégale. Il faut donc être vigilant sur l’appropriation locale des outils de la LOLF, et veiller à éviter les redondances ou les incohérences des systèmes de pilotage et de comptes rendus sur le terrain.
Par rapport aux ambitions de la LOLF, quelles sont les marges de progrès en matière de gestion publique ?
La LOLF est un outil puissant de modernisation, mais son impact reste conditionné par l’écosystème dans lequel il s’insère. Cela est particulièrement évident pour le contexte macro-budgétaire. On peut dire que la LOLF est « une loi de riches », votée au début des années 2000, alors que la contrainte, sans être nulle, était incomparablement moins forte que celle que nous subissons maintenant (qu’on se souvienne de l’épisode de la « cagnotte »). De ce fait, l’une des ambitions en matière de responsabilisation accrue des décideurs, grâce aux enveloppes globales et à la fongibilité asymétrique, n’a pas été réalisée comme on l’aurait souhaité. Le durcissement de la contrainte budgétaire a exigé un renforcement des contrôles pour tenir les plafonds, d’où une recentralisation des décisions, une réduction de facto de l'autonomie des responsables, et un certain appauvrissement du dialogue de gestion.
Par ailleurs, d’autres réformes majeures sont intervenues, comme la révision générale des politiques publiques (RGPP) et la réforme de l'administration territoriale de l'État (RéATE). La succession des réformes dans l’esprit des gens a pu faire apparaître ces démarches comme concurrentes, alors qu’elles sont en fait profondément complémentaires. Que l’on cesse de dire que « la RGPP a tué la LOLF » ! C’est tout le contraire : la LOLF fixe l’objectif, et la RGPP définit le chemin concret pour l’atteindre.
Pour voir les réalisations, il ne faut surtout pas s’arrêter au milieu du chantier. Il faut poursuivre l’application et l’appropriation des réformes, dont les effets bénéfiques apparaîtront plus nettement, une fois que la poussière sera retombée, comme c’est toujours le cas quand on entreprend de gros travaux. Parmi les mesures d’amélioration de la gestion qui sont dans le champ du CIAP, on peut citer notamment le fait de chercher à rendre plus « lolfiens » certains programmes qui ne le sont pas encore. Cela signifie que le programme rassemble l’essentiel des moyens nécessaires à la mise en œuvre de la politique, et que le responsable dispose d’un pouvoir effectif sur ces moyens. Ces conditions ne peuvent être réunies partout mais, en améliorant la maquette budgétaire ou les règles de gouvernance, il y a encore des domaines où l’on pourrait assurer une meilleure utilisation des ressources.
Quelles sont selon vous, sur les indicateurs notamment, les voies d’amélioration ?
Globalement, il faut poursuivre les efforts d’harmonisation ou de convergence d’indicateurs communs à plusieurs programmes, travail engagé par la direction du Budget, comme par exemple ceux portant sur l’insertion professionnelle des étudiants, la formation des élèves ou la notoriété de la recherche.
Il faut également réfléchir à une définition plus pragmatique de la notion d’indicateur de performance. La doctrine veut que l’on ne retienne que des indicateurs dont l’évolution soit totalement imputable à l’action du responsable de programme. Or, pour les programmes « support », il faut certainement être plus souple : par exemple, en faisant porter les indicateurs harmonisés d’efficience (GRH, immobilier…) sur tous les emplois ou tout le parc immobilier du ministère, car c’est bien cette information qui intéresse le Parlement et le citoyen, et non pas ce qui se limite au seul périmètre du programme « support ».
Selon vous, quel lien doit-il ou ne doit-il pas y avoir entre budgétisation et performance ?
Il faut tout d’abord rappeler que, dans aucun pays, la performance d’une entité ne détermine totalement la budgétisation de celle-ci. D’ailleurs, si l’on branchait directement le débit des « robinets budgétaires » sur les indications des « compteurs de performance », on aboutirait à des résultats pas nécessairement optimaux. Car, dans un indicateur, le chiffre n’est que la moitié de l’information. L’autre moitié, c’est le commentaire, qui permet d’interpréter l’évolution lue sur le cadran. J’en profite pour dire que, dans le domaine de l’interprétation des évolutions, un effort doit être fait dans les PAP et les RAP.
Ce que l’on veut promouvoir, c’est non pas la dictature des chiffres, mais la culture de la performance. Cela signifie que toute décision de budgétisation soit éclairée par un jeu d’indicateurs pertinents. Par exemple, en veillant à ce qu’il y ait un volet performance dans les dossiers de BOP, et à ce que ce volet soit examiné dans le dialogue de gestion.
Une décision d’affectation des ressources se prend très différemment dès lors qu’on sait qu’elle s’effectue à la lumière d’une mesure des résultats, passés, présents et à venir.
De ce point du vue, un des acquis majeurs de la LOLF est d’avoir permis de construire un système qui, pour être perfectible, n’en est pas moins considérable (1 000 indicateurs au niveau national dans les PAP). Pour comprendre ce que cela représente, essayons d’imaginer quelle aurait été notre situation, si en pleine crise, il avait fallu monter, à chaud et à la hâte, toute une nouvelle batterie d’indicateurs !
En définitive, il faut rappeler que, après 5 ans seulement de mise en œuvre, la LOLF est encore jeune. A l’aune des changements structurels et culturels visés par une réforme de cette ampleur, c’est sur 10 ans qu’il faudra juger des résultats. Le constat qui ressort de nos audits à mi parcours est donc plutôt encourageant et, si le CIAP pointe ce qui ne va pas (c’est son rôle), il s’attache aussi à mettre en lumière les progrès réalisés. De ce point de vue, le développement et la diffusion de la culture de la performance sont incontestables et les efforts des acteurs des programmes méritent d’être salués.
Le Comité interministériel d’audit des programmes (CIAP)
Le Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) a été créé par le Gouvernement pour auditer la qualité des programmes du budget de l’État au regard des prescriptions et principes de la LOLF, en dehors de toute appréciation sur l’opportunité du choix de la stratégie ou de l’affectation des moyens.
Il est composé de 18 membres et comprend un représentant de chacun des ministères budgétaires, issu du corps de contrôle ministériel compétent. Il est présidé par un inspecteur général des Finances nommé par le ministre chargé du Budget.
Le CIAP fonctionne avec des auditeurs mis à disposition par les corps de contrôle pour la durée de la mission (en général trois mois).
