Centres de services partagés financiersDernière mise à jour le 23/09/11
La mission de conseil et d’appui de la direction du Budget
La direction du Budget exerce une mission de conseil et d’assistance à l’organisation financière par la rationalisation et la professionnalisation de la fonction financière avec la mise en place de centres de services partagés (CSP) au sein des ministères, en administration centrale ou en services déconcentrés. Son rôle s’est également élargi à l’expertise de CSP existants. Elle vient d’ailleurs d’élaborer avec la DGFiP et l’AIFE un guide d’auto-diagnostic du processus de la dépense notamment dans les centres de services partagés.
La direction du Budget, à la fois garante de la bonne application des règles de comptabilité budgétaire et de l’application des macroprocessus et plus particulièrement de celui relatif à l’exécution de la dépense (cf. encadré), accompagne certains ministères dans la mise en place - ou l’analyse - de centres de services partagés (CSP). Ces nouvelles organisations financières, qui s’inscrivent dans une logique de « back office », reposent notamment sur la séparation entre le pouvoir de décision des gestionnaires/ordonnateurs et l’exécution de ces décisions au niveau du CSP dont les engagements réciproques sont formalisés au moyen de contrats de service. En mutualisant et professionnalisant certaines tâches d’exécution qui relevaient jusqu’alors des services de gestion des directions opérationnelles, comme la saisie dans Chorus des actes d’exécution ou le suivi de l’exécution budgétaire, ces nouvelles organisations permettent le recentrage de la sphère décisionnelle sur son cœur de métier, à savoir la stratégie, le pilotage et les arbitrages. Auparavant, ces fonctions d’exécution étaient assurées de façon périodique par de nombreux services gestionnaires au sein des directions opérationnelles ; les CSP contribuent à leur plus grande efficience, du fait notamment de la volumétrie per capita des actes traités et à l’optimisation de l’exploitation des fonctionnalités de Chorus.
Un périmètre adapté aux besoins de chaque ministère
A présent, la presque totalité des ministères disposent d’un ou plusieurs CSP. Leur mise en place a dans certains cas nécessité, en amont, une réingénierie et une standardisation de la chaîne des dépenses (lire l’encadré) afin d’accroître la qualité de la gestion et de rechercher des gains de productivité. Le périmètre du CSP couvre a minima l’exécution des dépenses de l’État et l’exécution des recettes non fiscales. Le ministère peut toutefois opter pour un périmètre « élargi », qui inclut certaines activités à valeur ajoutée. Dans son rôle d’assistance au déploiement des nouvelles organisations financières, la direction du Budget, avec l’appui de consultants, recueille les attentes et les objectifs des ministères, en tenant compte du volume d’actes traités par les services gestionnaires, ou de l’existence, par exemple, de projets pouvant avoir une adhérence avec les activités du futur CSP, en particulier les travaux conduits au titre de l’analyse des risques afférents aux processus budgétaires et comptables. Afin de proposer un modèle opérationnel, le ministère identifie plusieurs cas de gestion, et pour chacun, fait une photographie de qui fait quoi dans l’organisation préexistante. La mise en place d’un CSP nécessite une réorganisation des circuits et des tâches au sein des services de gestion des directions et un transfert de certaines fonctions vers le CSP. « A l’issue d’une phase de recueil des besoins, le ministère identifie les activités et tâches des macro-processus qu’il souhaite faire exécuter par ses CSP, élabore des scénarii d'organisation, puis choisit le scénario à mettre en place », souligne Béatrice Avot, responsable du pôle « Réglementation et organisation financière » de la mission de la gestion financière de l‘État. Ainsi, le secrétaire général des ministères financiers a fait le choix d’opter pour un CSP à périmètre élargi qui intègre, en plus du suivi et l’exécution des dépenses et des recettes, l’aide au pilotage et à la programmation budgétaire, ainsi que la gestion des immobilisations ou production de restitutions. Le ministère de la santé a choisi de ne pas déléguer au CSP central l’aide à la programmation budgétaire, qui est assurée au niveau des responsables de programme en administration centrale et des responsables de budgets opérationnels dans les services déconcentrés.
L’évaluation des CSP existants est indispensable
Les CSP sont en permanente évolution mais il n’existe pas pour autant de modèle unique ni de modèle d’évolution générique. Une fois le rythme de croisière atteint, les CSP peuvent par exemple choisir de tirer profit de fonctionnalités de restitutions harmonisées, et d’intégrer des tâches à plus forte valeur ajoutée comme le « reporting ». Selon la Cour des comptes dans son dernier rapport public annuel, les nouveaux processus, en particulier celui relatif à l’exécution des dépenses de l’État, ne sont pas encore entièrement appliqués, en pointant en particulier les difficultés rencontrées dans la création des engagements juridiques.
La direction du Budget propose deux types d’intervention pour aider les ministères à analyser leur CSP : des actions interministérielles et des accompagnements ministériels in situ. « Nous avons par exemple aidé le ministère de l’Intérieur à analyser les causes de difficultés, et contribuer à proposer des pistes d’amélioration. Nous avons, par ailleurs conçu, dans le cadre d’une démarche interministérielle avec la DGFiP et l’AIFE une méthodologie d’auto-diagnostic, sous forme de kit, mis à disposition des ministères » , précise Samia Tcham, chef de projet. Ce kit d’autodiagnostic porte sur le processus de la dépense (MP3), qui représente l’essentiel de l’activité des centres de services partagés financiers.
Le kit d’autodiagnostic des organisations et du processus de la dépense
Le Comité d’Orientation Stratégique (COS) Chorus du 10 mars 2011 a décidé que les centres de services partagés financiers des ministères puissent disposer d’un « kit d’autodiagnostic des organisations et du processus de la dépense (MP3) », qui leur permettra d’identifier les raisons d’écart au processus optimum d’exécution de la dépense.
Un outil opérationnel
L’objectif du kit est d’identifier les difficultés de la chaîne de la dépense et de garantir la cohérence des approches entre les structures afin de favoriser l’échange de bonnes pratiques interministérielles.
Le kit, semi automatisé, propose une analyse qualité détaillée et opérationnelle des champs d’analyses à examiner. Il comprend toutefois des champs libres adaptés aux spécificités de chaque entité.
Il propose l’analyse et l’autodiagnostic de chaque étape du MP3, complétée sur les aspects processus, organisationnels, RH et outils :
- indicateurs de suivi ;
- grilles de questionnement ;
- résultat du diagnostic ;
- grilles d’analyse des raisons d’écart ;
- grilles de priorisation des raisons d’écart ;
- synthèse des raisons d’écart prioritaires.
Cet autodiagnostic invite ainsi les structures ciblées à dresser un bilan et à définir un programme de travail.
Le périmètre fonctionnel : le processus « exécution de la dépense ».
La démarche d’autodiagnostic qui se concentre uniquement sur le processus « exécution de la dépense (MP3) », est structurée en quatre blocs d’activités :
- bloc A : traitement du besoin ;
- bloc B : traitement de l’engagement juridique ;
- bloc C : traitement du service fait ;
- bloc D : traitement des demandes de paiement.
Les dépenses de titre 2, et la fonction « achats » ainsi que les autres macro-processus n’entrent pas dans son périmètre d’analyse.
Les différents macro-processus, regroupement des processus budgétaires et comptables en ensembles cohérents
Mis à jour par la direction du Budget et consultables sur www.performance-publique.budget.gouv.fr, chacun des macro-processus décline l’ensemble des activités budgétaires et comptable et leur enchainement. Ils présentent les différents cas de gestion auxquels les gestionnaires peuvent être confrontés. Les macro-processus intègrent l’enchaînement des tâches, rôles des différents acteurs et organisation correspondante.
MP1 : Élaboration ministérielle d’un budget
Ce MP concerne toutes les étapes d’élaboration interne d’un projet de budget.
Ce macro-processus n’entre pas dans le périmètre du CSP.
MP2 : Allocation et mise à disposition des ressources
La finalité du MP 2 est d’assurer la programmation et la répartition des crédits ouverts auprès des acteurs en charge de l’exécution, ainsi que la réallocation des ressources en cours de gestion.
Ce macro-processus, composé de 6 groupes d’activités, peut en partie entrer dans le périmètre du CSP : 1- élaborer la programmation N+1 ; 2- élaborer le projet de BOP ; 3- arrêter le montant de la réserve de précaution, aléas de gestion et notification au BOP ; 4- mettre à disposition les crédits ; 5- accroitre (ou réduire) les ressources LFI du programme en cours et 6- allouer et notifier les ressources au sein du programme en cours d’année.
MP3 : Exécution des dépenses
Le MP 3 vise à optimiser la réalisation des opérations de dépenses (de l’expression des besoins au paiement), en intégrant la mise en œuvre d’une comptabilité en droits constatés.
Ce macro-processus, composé de 9 groupes d’activités, entre dans le périmètre standard (minimal) du CSP : 1- exprimer le besoin ; 2- vérifier l’opportunité d’achat ; 3- formaliser un contrat ; 4- enregistrer et notifier l’engagement juridique de la dépense ; 5- réaliser le suivi et la mise à jour des engagements juridiques ; 6- vérifier la conformité engagement/livraison ; 7- traiter la demande de paiement ; 8- valider la demande de paiement et 9- décaisser (les 3 derniers groupes d’activités entrent dans le périmètre du service facturier).
MP4 : Traitements de fin de gestion et opérations de fin d’exercice
Le but du MP 4 est d'assurer la sincérité de la situation financière et patrimoniale de l'État, de mesurer les coûts de ses missions et d'aider au pilotage et à la gestion des opérations.
Une partie des activités de ce processus entre dans le périmètre d’un CSP.
Ce macro-processus est composé de 7 groupes d’activités : 1- préparation et pilotage de la clôture ; 2- réalisation des travaux d’inventaire ; 3- intégration des comptes ; 4- consolidation des comptes ; 5- clôture de la gestion budgétaire ; 6- ouverture de l’exercice suivant ; 7- analyse des coûts.
MP5 : Exécution des recettes non fiscales
Le MP 5 vise à rationaliser le traitement des recettes non fiscales (de la prévision des produits attendus au règlement final des créances), en offrant des moyens réels de pilotage, de suivi et de gestion.
Ce macro-processus, composé de 8 groupes d’activités, entre dans le périmètre standard (minimal) du CSP : 1- enregistrer l’engagement de tiers ; 2- mettre à jour l’engagement de tiers ; 3- suivre l’engagement de tiers et enregistrer le fait générateur ; 4- enregistrer la créance en référence à un engagement tiers ; 5- émettre et envoyer l’avis des sommes à payer ; 6- traiter le moyen de paiement et enregistrer l’encaissement ; 7- gérer le compte de tiers/effectuer le rapprochement ; 8- effectuer le recouvrement. (Ces 4 derniers groupes d’activités entrent dans le périmètre du service facturier).
MP7 : Restitutions, comptes rendus, tableaux de bord
Le MP 7 porte sur le pilotage transversal de la gestion. Son objet est de déterminer le cadre général et les éléments de pilotage nécessaires aux responsables opérationnels.
Ce macro-processus entre en partie dans le périmètre du CSP.
MP8 : Pilotage de la masse salariale et du plafond d’emplois
Le MP 8 vise à assurer la programmation et la répartition des crédits de personnel et des emplois auprès des gestionnaires et leur réallocation en cours de gestion. Il concerne également la prévision et la gestion de la masse salariale.
Ce macro-processus n’entre pas dans le périmètre du CSP.
MP9 : Gestion des actifs immobilisés
Le MP 9 s’intéresse à la gestion comptable des immobilisations incorporelles et corporelles, acquises ou produites, afin de connaître et valoriser le patrimoine de l’État. Il couvre également le parc immobilier.
Ce macro-processus, composé de 8 groupes d’activités, peut en partie entrer dans le périmètre du CSP : 1- créer la fiche immobilisation ; 2- mettre à jour la fiche immobilisation (revalorisation, réaffectation) ; 3- mettre en service l’immobilisation ; 4- réaliser l’inventaire ; 5- actualiser la valeur des actifs ; 6- comptabiliser les dotations aux amortissements ; 7- réaffecter le bien ; 8- enregistrer la sortie de l’immobilisation.
MP11 : gestion des référentiels et structure
Ce macro-processus, composé de 2 groupes d’activités, entre dans le périmètre standard (minimal) du CSP : 1- activités liées aux référentiels ; 2- activités liées aux habilitations.
