Opérateurs de l’État : la nouvelle feuille de routeDernière mise à jour le 07/07/11

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Opérateurs de l’État : la nouvelle feuille de routeDernière mise à jour le 07/07/11

François Baroin a réuni les dirigeants d’opérateurs le 13 décembre 2010 pour dresser un premier bilan des premières mesures relatives au pilotage stratégique des opérateurs de l’État.  En effet, la maîtrise des dépenses publiques nécessite un effort de tous les acteurs publics, y compris des opérateurs de l’État. Annoncées en décembre 2009 et traduites dans la circulaire du 26 mars 2010, de nouvelles règles de gestion et de gouvernance pour les opérateurs de l’État comportent des engagements réciproques entre les tutelles, qui doivent mieux définir leurs objectifs stratégiques, et les opérateurs, qui doivent adopter des règles de gestion  proches de celles de l’État et poursuivre la politique de contractualisation avec leurs tutelles. Si le ministre a dressé un bilan positif des premières mesures, il a souhaité que les efforts soient maintenus. Il a par conséquent dressé la nouvelle feuille de route des opérateurs. Ainsi, l’application aux opérateurs des règles RGPP retenues pour le budget triennal 2011-2013 et la réalisation de nouvelles vagues d’audits sera poursuivie. Mais cette nouvelle feuille de route prévoit en outre l’amélioration de la qualité comptable des comptes des opérateurs, l’encadrement du recours à l’endettement des ODAC, ou encore la mise en place de documents prévisionnels de gestion des emplois et de la masse salariale et l’élaboration de comptes rendus d'exécution infra-annuels.

François Baroin a réuni le 13 décembre dernier à Bercy l’ensemble des opérateurs de l’État et leurs tutelles, métiers et financières, afin de faire le point sur les travaux engagés suite aux annonces du 9 décembre 2009, traduites dans la circulaire du 26 mars dernier, relative au pilotage stratégique des opérateurs de l’État. Il a tout d’abord rappelé toute la place et la responsabilité des opérateurs dans l’exigence d’une gestion collective rigoureuse des finances publiques, dans l’atteinte également des objectifs de réduction des déficits. Des enjeux qui nécessitent une relation harmonieuse et efficace entre les tutelles et les opérateurs. Si le ministre a salué le chemin déjà parcouru par les opérateurs et leurs tutelles et souligné le très bon bilan de l’application des dispositions prévues par la circulaire du 26 mars dernier, il a toutefois souhaité que cette dynamique se prolonge dans de nouvelles avancées.

La poursuite de la démarche RGPP

Ainsi, le programme d’audits au rythme de 10 opérateurs par an sera poursuivi de façon à ce que, d’ici 2012, la moitié des opérateurs principaux puissent être audités. « Audité » en 2010, et invité à témoigner à une table ronde consacrée aux audits RGPP, Edward Jossa, directeur général de l’Agence de services et de paiement, a souligné l’intérêt de la démarche, qui permet à la fois « de partir sur une base partagée avec les tutelles » et de bénéficier d’un œil extérieur sur nombre de sujets stratégiques comme l’achat et l’informatique, mais aussi sur le contrat d’objectifs et de performance, permettant ainsi de réorienter si nécessaire puis de valider les orientations stratégiques de l’opérateur (lire l'entretien avec Danièle Lajoumard).

Les opérateurs devront par ailleurs intégrer dans leur stratégie la « démarche achats », déjà appliquée aux administrations ; pour amorcer cette démarche, qui devrait conduire à des économies de  l’ordre de 10 % de leurs achats, les opérateurs devront nommer un responsable achat. Jacques Barailler, directeur du service des achats de l’État, a rappelé que 15 marchés collectifs étaient d’ores et déjà mis à disposition des opérateurs. Il a par ailleurs annoncé le lancement d’un « comité achats opérateurs » constitué des responsables achats des neuf établissements qui achètent pour plus de cent cinquante millions d’euros par an, comité qui sera élargi à tous les opérateurs qui achètent pour plus de cinquante millions d’euros par an (lire l’entretien avec Jacques Barailler). S’agissant du parc automobile des opérateurs qui s’élève à 17.000 véhicules dont 5.500 de plus de 7 ans, le ministre a demandé à ce que les opérateurs le diminuent de l’ordre de 2.750 véhicules.

Concernant l’immobilier, enfin, François Baroin a d’abord demandé aux opérateurs d’achever en 2010 la fiabilisation de la comptabilisation de leur parc qui a pour partie justifié la réserve substantielle émise par la Cour des comptes sur la valorisation des opérateurs dans les comptes de l’État 2009. Il a par ailleurs rappelé que les schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI), que chaque opérateur doit désormais établir, devaient être transmis dans les meilleurs délais à ses services. Au 1er décembre 2010, un peu plus de la moitié des opérateurs seulement avaient remis leur SPSI à France Domaine. Le ministre a enfin annoncé que ses services préparaient l’extension des loyers budgétaires aux opérateurs dès 2012.

Encadrer l’emprunt et adopter les règles de gestion financière et comptable de l’État

Le recours à l’endettement est désormais encadré.  Convaincu de la nécessité d’un pilotage centralisé de l’endettement, François Baroin a en effet rappelé aux dirigeants d’opérateurs toute l’importance qu’il accorde au respect de l’article 12 de la loi de programmation des finances publiques pour la période 2011 à 2014 qui interdit aux organismes divers d’administration centrale, dont près des trois quarts sont des opérateurs,  le recours à un emprunt dont le terme est supérieur à 12 mois. L’emprunt doit être réservé à l’État, qui a par ailleurs la capacité de s'endetter dans des conditions plus favorables que les opérateurs. Cette disposition réduit par ailleurs le risque que l’État soit appelé à supporter financièrement des entités qui ont eu recours à l’emprunt et n’ont pas une capacité de remboursement propre suffisante (lire l’article).

François Baroin a par ailleurs annoncé la refonte du décret de 1962 portant règlement général de la comptabilité publique, afin que ses dispositions soient en cohérence avec le nouveau cadre législatif fixé par la LOLF, les procédures et les outils modernes. Ce chantier prévoit notamment une rénovation en profondeur du cadre de la gestion financière applicable aux établissements publics nationaux et une extension du périmètre de son application afin que ce texte réglementaire s’applique désormais à tous les organismes majoritairement financés par des fonds publics. Elle devrait aboutir à un ensemble de règles budgétaires et comptables cohérentes. Dans ce cadre, le budget des opérateurs comportera désormais trois enveloppes limitatives pour les dépenses de personnel, de fonctionnement et d’intervention, et d’investissement ; seront par ailleurs mises en place des autorisations d’engagement pour les dépenses d’investissement et d’intervention effectuées pour le compte d’un tiers.

Enfin, François Baroin demande que les comptes des opérateurs retracés dans le compte général de l’État soient durablement fiabilisés (lire l’article). Cette exigence nécessite notamment une meilleure identification des risques financiers et comptables, la généralisation des dispositifs de contrôle interne, et, dans une certaine mesure, l’extension du périmètre des opérateurs qui s’engagent dans une démarche de certification de leurs comptes. A cet égard, le ministre souhaite que soit étendu dès 2011 le champ de la certification des comptes annuels ou consolidés, selon le cas, des opérateurs de l’État. Cette certification doit être mise en place, en priorité dans les organismes présentant des enjeux importants au plan comptable. Les autres établissements pourront également lancer une démarche de certification de leurs comptes, de manière facultative.

Le renforcement de la gouvernance

Le ministre entend enfin que soient poursuivis les efforts engagés pour une meilleure gouvernance des opérateurs. La nouvelle feuille de route prévoit notamment l’amélioration du suivi budgétaire afin de rendre plus mesurable l’effort de productivité demandé aux opérateurs, qui devront désormais fournir un document prévisionnel de gestion des emplois et des crédits de personnel et produire des comptes rendus d’exécution infra-annuels, en mai et en septembre, incluant une projection des états financiers à fin d’année (lire l'article).

Bien que 85 % des principaux opérateurs bénéficient fin 2010 de contrats d’objectifs et de performance signés, ou en cours de signature, la totalité d’entre eux doit s’engager dans une démarche de performance avec l’État. Inscrits dans le temps, ces contrats doivent permettre de clarifier la contribution de l’opérateur aux objectifs d’une politique publique, de fixer les objectifs, et le cas échéant, une trajectoire financière. Levier essentiel d’une gouvernance renouvelée, la lettre de mission qui permet à chaque opérateur d’appréhender sa mission sans ambiguïté doit par ailleurs être généralisée à l’ensemble des dirigeants d’opérateurs. Enfin, la rémunération au mérite devra être étendue à l’ensemble des équipes de direction dès 2011. Le ministre a par ailleurs invité les conseils d’administration à se saisir de façon plus systématique de sujets stratégiques, comme la démarche de maîtrise des risques ou les conditions générales d’emplois et de rémunération.

L’accompagnement et le soutien du ministère

En contrepartie de ces exigences accrues vis-à-vis des opérateurs de l’État, François Baroin s’est engagé à ce que ses services et directions qui assurent l’accompagnement et l’animation des opérateurs, renforcent et améliorent leur offre de services.

A ce titre, une démarche d’auto-évaluation sur la base d’un guide élaboré par la direction du Budget et le Contrôle général économique et financier, en collaboration avec des représentants d’opérateurs, sera déployée. Diffusé courant 2011, le guide d’auto-évaluation permettra notamment aux équipes dirigeantes d’identifier les principaux risques stratégiques et financiers et leur apportera, plus globalement, un socle commun minimal d’analyse de leur activité et de leur fonctionnement ; les résultats de cette évaluation pourront être présentés pour information au conseil d’administration (lire l'article).

Enfin, le ministre a annoncé la mise en place d’un club des dirigeants d’opérateurs, lieu d’échanges co-animé par la direction du Budget, qui en assurera le secrétariat, et la direction générale de la Modernisation de l’État. Cette nouvelle instance qui se réunira tous les trois mois proposera en plénière une intervention sur une thématique particulière -la première devrait être consacrée à la performance- éclairée par un retour d’expérience. Des ateliers spécialisés devraient ensuite permettre aux dirigeants d’opérateurs de réfléchir en sous-groupes sur des thématiques de gestion opérationnelle (lire l'article).