Un approfondissement de la démarche de performanceDernière mise à jour le 05/01/10
Dans un contexte économique difficile, qui voit un effort exceptionnel en termes de dépenses publiques pour soutenir l’activité et l’emploi, la question de l’efficience des politiques publiques ne doit pas être occultée. Elle doit au contraire prendre une dimension toute particulière. Ainsi, pour que la performance soit l’affaire de tous, et que le pilotage des politiques publiques par la performance trouve toute sa dimension politique, la direction du Budget et les ministères gestionnaires ont, à la demande du ministre du Budget, travaillé en 2009 à l’enrichissement du volet performance du projet de loi de finances pour 2010.
De nouveaux indicateurs « missions » permettent désormais d’apprécier les priorités de chaque politique publique ; chaque responsable de programme a sélectionné parmi les indicateurs des programmes dont ils ont la charge, ceux qui portent à la fois sur des actions stratégiques de la mission et sur des crédits importants. Au total, une centaine d’indicateurs « missions », soit environ deux à quatre par grande politique publique, viennent enrichir les documents budgétaires du PLF 2010 mis à disposition des parlementaires.
Les indicateurs « missions » : redonner une dimension politique au pilotage par la performance
« Ces indicateurs de programmes particulièrement illustratifs des politiques publiques » (…) « et qui intéressent directement les citoyens » (…) doivent, tel est le vœu du ministre du Budget exprimé dans la circulaire du 23 avril 2009 sur le volet performance des PAP du PLF 2010, « redonner une dimension politique au pilotage par la performance ».
A titre d’illustration, la mission culture dispose désormais de quatre indicateurs « mission », dont l’un permet d’apprécier la part des enfants et adolescents ayant bénéficié d’une action d’éducation artistique et culturelle. La mission justice en compte également quatre, parmi lesquels le délai moyen de traitement des procédures, par type de juridiction. Quant à la mission économie, elle en compte deux, dont celui relatif au taux de pérennité à trois ans des entreprises aidées.
Si l’introduction d’indicateurs par mission est l’une des innovations la plus significative du projet de loi de finances pour 2010, d’autres travaux conduits par les ministères et la direction du Budget permettent une amélioration continue du système d’évaluation de la performance, qui n’a pas vocation à être gravé dans le marbre. Le dispositif de performance est effet un véritable outil d’analyse des politiques publiques qui doit faire l’objet d’une attention permanente, proportionnée aux enjeux financiers, ajustée aux attentes des principales parties prenantes : le Parlement souhaite disposer de données plus fiables pour l’examen et le suivi des politiques publiques ; il en est de même pour la Cour des Comptes. Les décideurs publics, pour leur part, doivent disposer, pour la déclinaison des objectifs, d’une visibilité accrue sur les priorités et la finalité de l’action publique.
La généralisation, pour tous les programmes de soutien, d’indicateurs transversaux d’efficience: une première étape
Les réflexions qui ont été menées dans le cadre de l’élaboration du PLF 2010 ont également permis une généralisation à tous les programmes soutien de trois indicateurs d’efficience -ressources humaines, immobilier et bureautique - afin de faciliter les comparaisons du coût des fonctions support des différents ministères. Il s’agit d’une première étape. En effet, si cette généralisation représente une avancée importante, le dispositif doit être approfondi. Les méthodologies doivent encore être fiabilisées car des marges d’interprétation demeurent. C’est la raison pour laquelle la direction du Budget a proposé aux ministères l’organisation d’ateliers thématiques consacrés à chacune des trois catégories d’indicateurs d’efficience des fonctions support en vue de progresser de manière concertée sur la convergence des méthodologies. Les résultats de ces travaux devraient être pris en compte dès le PLF 2011.
L’élaboration du dispositif de performance du PLF 2010 éclairée par une revue des indicateurs de performance
La réflexion et les travaux des ministères, coordonnés par la direction du Budget, ont été éclairés par une revue des objectifs et des indicateurs de l’ensemble des programmes menée au premier trimestre 2009 par la mission d’évaluation des politiques publiques (MEPP). Cette revue a porté sur les indicateurs de performance qui figurent dans les projets annuels de performances annexés au PLF 2009. L’objectif assigné à la MEPP était d’examiner, en liaison avec les ministères concernés, la fiabilité des indicateurs et leur caractère opérationnel dans la gestion des politiques publiques et des services.
Quatre axes d’analyse ont été privilégiés : la simplicité, la pertinence, la fiabilité et l’utilité opérationnelle des indicateurs de performance. Au total, 824 des 1.157 indicateurs du PLF 2009 ont été analysés ; ils portaient sur 97 programmes du budget général. Certaines propositions de cette revue d’indicateurs se sont traduites par des évolutions significatives dès l’élaboration du PLF 2010. Ainsi, par exemple, des modifications ont permis de renforcer l’harmonisation des objectifs et des indicateurs communs à la police et à la gendarmerie : dans cette perspective l'ordre et les libellés des objectifs et indicateurs communs aux deux forces de sécurité sont désormais en parfaite cohérence.
Des réflexions ont donc permis, dès le PLF 2010, de rehausser la qualité et la cohérence du dispositif. Quelques améliorations peuvent encore être apportées, notamment sur les indicateurs transversaux et communs. La prochaine étape consistera à faire vivre ce dispositif, en favorisant son appropriation par tous, afin de ne pas le limiter à un exercice formel isolé du cadre budgétaire.
Où en est-on après 3 ans de budget en mode LOLF ?
La LOLF institue de nouvelles règles d’élaboration et d’exécution du budget de l’État et introduit une démarche de performance pour améliorer l’efficacité des politiques publiques. Adoptée en août 2001, appliquée pour la première fois en 2006, la LOLF est devenue, par étapes, après sept années de travail ininterrompu, la pierre angulaire de notre système budgétaire et comptable, qu’elle a totalement métamorphosé. Un cycle qui a commencé en 2005 avec la préparation du premier budget 2006 au format LOLF, et s’est poursuivi en 2006 avec la mise en place du nouveau système comptable de l’État, ainsi que l’exécution du budget selon les nouvelles règles de gestion, et enfin, en 2006, avec la préparation des premiers projets et rapports annuels de performances.
La Lolf a insufflé plus de démocratie en donnant une place accrue au Parlement dans le vote et le contrôle du budget.
Elle a également mis l’action de l’État à l’épreuve de la performance, qui traduit à la fois l’efficacité -la mission de service public est-elle remplie ?- et l’efficience -l’est-elle au meilleur coût ?
En permettant d’apprécier l’action publique au regard de son efficacité et de son coût, elle a enfin favorisé l’émergence d’un cercle vertueux dans le processus d’élaboration du budget de l’État.
En s’inscrivant dans une logique de pilotage par la performance, qui permet d’orienter la gestion vers des objectifs et des résultats attendus afin d’améliorer l’efficacité de la dépense publique, c’est aussi sa culture, ses modes de fonctionnement et ses méthodes de travail que l’État a dû réformer. Désormais inscrite dans la réalité économique et administrative, la LOLF permet d’impulser un mouvement durable d’amélioration de la gestion publique.
Aujourd’hui, l’acquis est considérable.
L'architecture en missions et programmes permet d’identifier beaucoup plus rapidement qu'auparavant les grands postes de dépenses de l'État et rend ainsi le projet de loi de finances plus lisible. Les débats sur les dépenses, centrés sur les objectifs des politiques publiques, ont gagné en densité et ne se réduisent plus à l’analyse de la variation des crédits par rapport à l’année précédente.
Les objectifs et indicateurs de performance établis pour chaque programme permettent d’orienter, de mesurer et de piloter la mise en œuvre des politiques publiques. Le rapport Lambert-Migaud remis au gouvernement en octobre 2006 avait, au terme du premier exercice en mode LOLF, pointé les insuffisances du système : les indicateurs étaient trop nombreux, inégaux pour leur fiabilité, et parfois aussi difficiles à renseigner. Il est apparu qu’il était nécessaire de réduire le nombre d’indicateurs, de les faire évoluer tout en conservant d’un budget à l’autre des éléments suffisamment stables, afin de disposer de « séries longues », qui seraient à la fois un conducteur pour l'action publique et une référence indiscutable pour le contrôle parlementaire. Ainsi, le premier budget en mode LOLF comportait 1398 indicateurs. Le projet de budget 2010 en contient 1030. Parallèlement, la pertinence et la fiabilité des indicateurs de performance font l’objet d’une amélioration continue d’un exercice budgétaire à l’autre.
