Le référentiel de comptabilité budgétaire vient de paraître. La mission des normes comptables, véritable cheville ouvrière de ce chantier, a assuré la coordination des travaux. Jean-Paul Milot, le chef de la mission, revient sur la genèse et sur l’apport du référentiel.
Le référentiel de comptabilité budgétaire est le fruit d’un travail collectif. Pouvez-vous nous en dire quelques mots ?
Je commencerai par rappeler que les référentiels de comptabilité budgétaire et de comptabilité générale ne sont pas deux chantiers dissociés ; la réponse aux nouvelles exigences de la LOLF passe par la construction d’un système d’information budgétaire et comptable unique et intégré, mais avec plusieurs types de restitutions. Cette remarque liminaire permet de mieux comprendre la composition du comité d’orientation que nous avons créé afin de valider, aux étapes-clefs, les propositions du groupe de travail pluridisciplinaire dirigé par la mission des normes comptables. Autour du directeur du Budget, le comité a réuni, à plusieurs reprises entre juin 2007 et novembre 2008, des experts issus de la direction générale des Finances publiques (DGFiP), de la Cour des comptes, de trois ministères gestionnaires et trois contrôleurs budgétaires et comptables ministériels (CBCM).
Très vite, on s’est aperçu qu’un certain nombre de questions de fond n’avaient pas été posées au préalable, et qu’il était nécessaire de les clarifier de façon explicite. Pour plusieurs raisons. Tout d’abord, à la différence de la comptabilité générale, il n’existe pas en comptabilité budgétaire de règles et de principes universels, puisque cette comptabilité qui doit rendre compte de l’exécution d’un budget, dépend étroitement de la nature de celui-ci. Par ailleurs, les règles étaient dispersées dans des textes de nature et de statuts très différents : loi organique, lois de finances, décrets, circulaires….. Ces règles sont en réalité très composites ; elles traduisent souvent des particularités propres à des budgets sectoriels, et sont souvent issues de la pratique. Il est apparu en outre que les dispositions et les textes proposaient parfois des options différentes, voire contradictoires.
Vous avez un exemple ?
On peut citer le cas des autorisations d’engagements. L’article 8 de la LOLF qui décrit la portée des autorisations d’engagement pour les opérations d’investissement, est difficilement conciliable avec la règle, elle aussi issue de la loi organique, qui rappelle que si l’autorisation n’est pas consommée dans l’année, elle tombe. Cette difficulté a conduit à créer, pour les dépenses d’investissement, une nouvelle procédure dite d’affectation qui précise qu’une autorisation affectée mais non engagée à la fin de l’exercice budgétaire est systématiquement reportée. Cet éclaircissement est particulièrement utile pour certains ministères qui font traditionnellement de fortes opérations d’investissement et qui attendaient, sur ce point, que des réponses soient apportées. On peut également citer la question de la limite entre les opérations budgétaires et les opérations de trésorerie, définie de manière non exhaustive dans la LOLF et qui a pu être précisée de manière substantielle.
Que peuvent attendre l’ensemble des acteurs de ce référentiel ?
Pour le Parlement, c’est la garantie d’un solde budgétaire déterminé selon des méthodes définies de manière transparente. Il dispose ainsi d’une vision claire de l’exécution du budget en fonction de l’autorisation qu’il a donnée qui est ici retracée de façon plus explicite.
Pour les ministères, et la direction du Budget, le référentiel introduit un lien entre budgétisation et exécution. En effet, une description plus fine du processus d'exécution de certaines catégories de dépenses -marchés pluriannuels notamment- conduit à traiter plus en détail de leur budgétisation. En fixant des règles plus précises, plus claires, le référentiel permettra donc un meilleur suivi et une meilleure compréhension de l’exécution et par conséquent de la budgétisation.
Les clarifications apportées par le référentiel vont également faciliter le dialogue avec la Cour des comptes, dans la mesure où celle-ci a été étroitement associée à son élaboration.
Pour les gestionnaires, enfin, certains points à portée opérationnelle ont été tranchés, les gestionnaires peuvent désormais s’appuyer sur des règles reconnues pour sécuriser leurs pratiques de gestion. Par ailleurs, et ce pour l’ensemble des acteurs, le référentiel permet de mieux prendre en compte la notion d’engagement, et in fine, de fiabiliser la comptabilité des engagements.
Les gestionnaires pourront donc s’appuyer sur ce référentiel pour fiabiliser les différentes phases de leur gestion, de la budgétisation à la restitution de l’exécution ?
Ils trouveront essentiellement dans ce tome des réponses aux questions de principe, de doctrine. Même s’il aborde les principaux aspects de la mise en œuvre de la comptabilité budgétaire dans les services, il ne saurait toutefois se substituer à un véritable vade mecum opérationnel à l’usage des gestionnaires. Notre objectif initial était de fournir un document beaucoup plus opérationnel qu’il ne l’est en réalité. Mais comme je l’ai rappelé, il a fallu tout d’abord s’attaquer à des questions de principes, et ces préalables, nécessaires, nous ont conduits à réorienter la nature des travaux.
C’est pourquoi la direction du Budget a engagé des travaux sur ce que l’on appelle usuellement le tome 2 du référentiel de comptabilité budgétaire qui sera la déclinaison opérationnelle du tome 1, mais couvrira probablement un champ plus vaste que le strict champ comptable. En somme, si on consomme comme on budgétise, on ne peut pas ne pas traiter les règles de budgétisation indépendamment des règles comptables retraçant l’exécution. Le tome 2 du référentiel de comptabilité budgétaire constituera dès lors un corpus des règles de budgétisation, de gestion budgétaire et de tenue des éléments de la comptabilité budgétaire.
Enfin, à l’heure où notre mission s’achève, je tiens à rappeler toute l’importance du nouveau rôle de la direction du Budget dans la mise en œuvre de la LOLF, et qui a vu début 2008 son rôle s’élargir à l’accompagnement et au conseil des ministères dans le développement et l’implantation de la nouvelle gestion publique. Un rôle complémentaire de son rôle « historique » de pilote des finances publiques et garant de la soutenabilité ; un rôle nouveau et essentiel dans la réussite collective des chantiers de construction des outils indispensables à une bonne conduite de la stratégie des finances publiques.
