Les principes de fonctionnement du budget pluriannuel 2011-2013Dernière mise à jour le 05/07/11
La programmation est effectuée au niveau des missions ; elle porte sur trois années. Elle comprend un plafond global de dépense de l’État et des plafonds de dépense par mission. Cette fiche présente les modalités de fonctionnement du budget pluriannuel qui ont été retenues pour les années 2011 à 2013. Ces règles de fonctionnement concilient deux impératifs : assurer une visibilité suffisante aux gestionnaires et garantir le strict respect de la norme de dépense, afin de contribuer de façon significative au redressement des comptes publics, conformément à nos engagements européens.
Le principe de responsabilisation des ministères sur les plafonds pluriannuels par mission est renforcé dans le triennal 2011-2013
Corollaire de la visibilité donnée sur les enveloppes triennales allouées à chaque mission, le principe de responsabilisation des ministères sur les plafonds pluriannuels par mission ou « auto-assurance » est une règle de gouvernance budgétaire, au niveau des missions, qui doit permettre de garantir le respect des plafonds par mission du budget triennal.
En construction budgétaire (pour les budgets à venir au-delà de celui de 2011) comme en gestion, ce principe implique que les aléas ou les priorités nouvelles affectant les dépenses d’une mission soient gérés dans la limite du plafond de ses crédits, soit par redéploiement de dépenses discrétionnaires, soit par la réalisation d’économies. Ces redéploiements ou économies doivent être mis en œuvre prioritairement au sein du programme qui supporte les aléas ou les priorités nouvelles. A défaut, ils doivent être réalisés entre les programmes de la même mission.
La mise en œuvre de ce principe serait facilitée par l’identification, au sein de la mission, d’un responsable administratif chargé du pilotage des crédits qui, sur le modèle du responsable de programme, serait en mesure de proposer au(x) ministre(s) gestionnaire(s) concerné(s) des redéploiements entre programmes de la mission ou des économies correctrices. Des travaux seront conduits à cet effet.
La mise en œuvre du principe d’auto-assurance permet ainsi de limiter aux seules situations exceptionnelles les ajustements susceptibles d’affecter en cours d’année les plafonds définis par mission ou leur révision dans le cadre des projets de lois de finances, selon les modalités précisées ci-après.
En tout état de cause, afin de renforcer la logique d’auto-assurance par rapport au précédent budget pluriannuel et d’inciter au respect de la programmation, les dépassements de crédits réalisés en année n pourront se traduire par une révision à la baisse des ressources disponibles l’année n+1, par exemple par la limitation des reports de l’année n vers l’année n+1 ou par l’application de taux dérogatoires de mise en réserve de crédits en année n+1.
La prise en compte des variations d’inflation
Le budget triennal fixé par l’article 5 de la loi du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques respecte la norme « 0 volume » sur le périmètre de la norme élargie et la norme « 0 valeur hors dette et pensions » sur la base d’hypothèses d’inflation, de dette et de pensions présentées dans le présent rapport.
Or, celles-ci sont susceptibles d’évoluer d’ici l’élaboration des projets de loi de finances 2012 et 2013.
Néanmoins, quelles que soient ces hypothèses, les plafonds de dépenses résultant des normes « 0 volume » et « 0 valeur hors dette et pensions » seront respectés, la règle la plus contraignante des deux étant retenue pour chaque année. Ainsi, en 2011, la programmation est plus contraignante que le « 0 volume », puisque les crédits diminueront en euros constants de près de 0,2%.
Les années suivantes, si les prévisions de dépenses relatives à la charge de la dette et aux pensions le permettent, le plafond global de crédits sera révisé à la baisse par rapport à celui déterminé par l’application du « 0 volume », ce qui contribuera au désendettement de l’État.
A l’inverse, si les variations de prévisions d’inflation, dette et pensions ne permettaient plus de respecter le plafond global « 0 volume », et alors même que les crédits sur le périmètre « hors dette et pensions » respecteraient la règle du « 0 valeur », les plafonds des crédits des missions seraient révisés à la baisse de manière à respecter la norme « 0 volume ».
Ces ajustements seraient opérés conformément au cadrage fixé par le Premier ministre au début de la procédure budgétaire. En cas de révision à la baisse de l’hypothèse d’inflation, ils se feraient prioritairement par la révision à la baisse des plafonds des missions comprenant des dotations dont l’évolution est directement corrélée au niveau de l’inflation, en vertu notamment de mécanismes d’indexation prévus par une disposition juridique.
Comme par le passé, le Gouvernement s’attachera en exécution à ce que la dépense hors variation des fonds de concours n’excède pas, sur le périmètre de la norme « 0 volume », l’autorisation donnée par le Parlement en loi de finances initiale.
Une absence de réserve de budgétisation sur le triennal 2011-2013
Contrairement au précédent budget triennal, le budget triennal 2011-2013 ne prévoit aucune réserve de budgétisation. Les crédits budgétés sur la mission « Provisions » sont en effet destinés essentiellement aux dépenses accidentelles et imprévisibles, dont les crédits sont répartis par décret conformément à l’article 11 de la LOLF.
Cela s’explique par l’ambition inédite du budget pluriannuel 2011-2013 en termes de maîtrise des dépenses, qui se traduit par la règle de progression « zéro valeur hors dette et pensions » ; cette contrainte plus élevée que par le passé ne permet pas de dégager des marges complémentaires. Elle doit à l’inverse conduire à donner au principe d’« auto-assurance » sa pleine portée.
La réserve de précaution constituée suivant les règles posées par l’article 51 4°bis de la LOLF permet, pour sa part, de faire face à des aléas importants survenant en cours de gestion. Elle demeure nécessaire dans le cadre du budget pluriannuel et sera, comme aujourd’hui, constituée en début de gestion par l’application de taux de mise en réserve différenciés sur le titre 2 et les autres titres des programmes du budget général.
L'ajustement des autorisations d'engagement
Les autorisations d’engagement fixées au niveau de la mission à l’article 6 de la loi de programmation pour les années 2011 à 2014 pourront, exceptionnellement, faire l’objet d’ajustements liés au mode de budgétisation des crédits. Il s’agit, en particulier, d’assurer la neutralité de la budgétisation selon les différents types de commande publique utilisés, par exemple dans le cas d’un recours à une convention pluriannuelle qui n’aurait pas été pris en compte dans le cadre de la programmation initiale. Ceci peut conduire à augmenter le niveau des autorisations d’engagement pour l’année où l’engagement juridique est concrétisé et diminuer celui des années suivantes.
Cet ajustement éventuel sera opéré dans le cadre de la préparation des projets de loi de finances pour 2012 et 2013. Il ne crée pas de droits au titre des années suivantes, que ce soit en autorisations d’engagement ou en crédits de paiement, et ne peut en aucun cas conduire à engendrer des besoins en crédits de paiement excédant les plafonds de la programmation initiale.
Essentiel
L'essentiel