L'architecture du budget pluriannuelDernière mise à jour le 05/07/11

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L'architecture du budget pluriannuelDernière mise à jour le 05/07/11

 

Le périmètre du budget triennal 2011-2013

Comme pour le triennal 2009-2011, le budget 2011-2013 a été élaboré en raisonnant sur un périmètre plus large que les seuls crédits des missions du budget général. Le plafond global de dépense comprend ainsi, pour chacune des années de la programmation :

• l’ensemble des crédits du budget général de l’État,
• les prélèvements sur recettes établis au profit des collectivités territoriales et de l’Union européenne,
• les affectations de recettes, sauf exceptions explicitées ci-dessous.

Conformément aux dispositions de l’article 5 de la loi du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 , le plafond global de dépense n’augmente pas plus vite d’une année sur l’autre que l’évolution prévisionnelle des prix associée à la cette loi.

Pour apprécier la réalité de la dynamique de la dépense, la norme « 0 volume » et « 0 valeur hors dette et pensions » s’applique et s’apprécie entre deux lois de finances initiales consécutives, à périmètre (ou champ) constant. En effet, le périmètre des dépenses de l’État peut être amené à évoluer d’une année sur l’autre, certaines dépenses ou recettes étant nouvellement inscrites au budget de l’État, d’autres à l’inverse étant débudgétées. Il doit donc être retraité pour apprécier la dynamique réelle de la dépense de l’État sur un périmètre identique (« constant ») entre deux exercices.

Ainsi, seuls sont intégrés au calcul de la norme de dépense les mouvements de dépense et les affectations de recettes ayant pour effet d’accroître ou de diminuer le niveau de la dépense publique. A contrario, les mouvements constituant une simple réallocation au sein du périmètre de la norme élargie (par exemple, entre budget général et prélèvements sur recettes) ou les mouvements équilibrés en recettes et en dépense, entre ce périmètre et une autre entité (par exemple, les collectivités locales), ne doivent pas être comptabilisés dans ce calcul.

Ces mouvements sont appelés mesures de transfert quand ils ont lieu au sein du périmètre de la norme élargie ou mesures de périmètre quand ils ont lieu entre ce même périmètre et une autre entité. Leur prise en compte permet de passer du champ constant au champ courant, sur lequel est effectivement présenté le projet de loi de finances de l’année, mais ils sont sans influence sur l’appréciation de la dynamique du budget.

Les mesures de périmètre, donnant lieu à des inscriptions ou à l’inverse à des suppressions de crédits qui n’ont pas à être intégrées dans l’évolution des dépenses à champ constant, recouvrent les situations dans lesquelles l’État :

• transfère à une autre entité une dépense qu’il assumait auparavant, en transférant parallèlement les ressources d’un même montant permettant de la financer,
• inscrit à son budget une dépense nouvelle auparavant financée par un autre acteur, ainsi que les recettes d’un même montant correspondantes,
• prend en charge une dépense financée auparavant par dotations en capital ou par une entité supprimée.

Les mouvements liés à la décentralisation illustrent le premier cas de figure. Le deuxième correspond à des mesures de rebudgétisation, par exemple la réintégration concomitante au sein du budget général d’une recette affectée à un opérateur et des dépenses qu’elle finance. Le troisième cas de figure, enfin, n’accroît pas la dépense publique ni le déficit public, puisque la dépense existait déjà auparavant et était financée par une recette non prise en compte dans le solde public selon les règles de la comptabilité nationale.

Il convient par ailleurs de préciser les modalités de prise en compte des créations et modifications de recettes affectées dans la norme de dépense.  

De manière générale, lorsque l’État affecte une recette à une autre entité sans lui transférer pour le même montant une dépense publique existante, ou au contraire, réintègre au budget général une recette auparavant affectée à un tiers sans inscrire à son budget une dépense publique existante de même montant, le montant déséquilibré de l’affectation ou de la réaffectation est à prendre en compte dans la norme de dépense.

En effet, l’affectation d’une recette supplémentaire induira une dépense publique nouvelle au sein de l’entité qui en bénéficie ; à l’inverse, la reprise d’une recette se traduira par une diminution de ses dépenses. Le cas échéant, si une partie du mouvement est équilibré en recettes et en dépenses, celle-ci est traitée en mesure de périmètre.

Le terme d’affectation recouvre toutefois plusieurs cas de figure : l’État peut en effet décider :

• soit d’affecter tout ou partie d’une recette existante du budget général ;
• soit d’accroître une recette déjà partiellement ou totalement affectée ;
• soit d’affecter une recette nouvellement créée.

1. Dans le premier cas, le montant déséquilibré de l’affectation de recette dégrade le solde de l’État à due concurrence. Ce montant est dès lors systématiquement pris en compte dans la norme de dépense, sauf lorsque l’affectation contribue à améliorer l’équilibre financier des administrations de sécurité sociale ;
2. Dans les deux autres cas (neutres sur le solde du budget général), le montant déséquilibré de l’affectation de recettes est par exception considéré comme n’ayant pas d’impact sur la norme de dépense :

• lorsque l’affectation compense une réduction de prélèvements obligatoires affectés à une autre personne morale ; elle n’accroît ainsi pas la dépense publique. C’est le cas de la réforme de la taxe professionnelle ;
• lorsque la recette affectée n’est pas un prélèvement obligatoire, notamment si elle constitue une redevance ;
• lorsque la recette affectée suit une logique de service rendu, les bénéficiaires des missions de service public contribuant directement à leur financement, ou constitue une forme de contrepartie, en application du principe pollueur-payeur ;
• lorsque la recette affectée résulte de la mise en œuvre d’une péréquation interne à un secteur économique et permet ainsi d’éviter le financement d’une dépense publique par l’ensemble des contribuables.

Chaque année, les mouvements de dépense et de recettes considérés comme des mesures de périmètre sont présentés dans l’exposé général des motifs du projet de loi de finances initiale.

Une programmation des plafonds de dépense sur trois ans

Le budget pluriannuel comporte, sur chacune des trois années de la programmation, un plafond de dépense global, distinguant les dépenses du budget général et les prélèvements sur recettes et des plafonds pour chacune des missions. Ces derniers sont exprimés en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, en distinguant, pour les missions supportant des dépenses de personnel, un plafond hors contributions au compte d’affectation spéciale pensions.

Le plafond global de dépense de l’État est établi pour trois ans. Il présente un caractère non révisable, sous réserve des modalités de prise en compte de l’évolution prévisionnelle des prix qui sont précisées dans la rubrique "les principes de fonctionnement du budget pluriannuel".

Pour l’année 2011, les plafonds de dépense établis au niveau des missions et la répartition par programme correspondent à ceux de la loi de finances pour 2011.

Pour l’année 2012, les plafonds sont fixés par mission et complétés d’une répartition indicative des crédits par programme, présentée dans les documents budgétaires du projet de loi de finances pour 2012. Ces plafonds sont non révisables, sous réserve des modalités de prise en compte de l’évolution prévisionnelle des prix et des modalités d’ajustement des autorisations d’engagement prévues à la rubrique "les principes de fonctionnement du budget pluriannuel".

Pour 2013, les crédits par mission pourront faire l’objet d’ajustements complémentaires, dans le respect du plafond global de dépense et de l’économie générale de la programmation.

L’articulation entre les budgets pluriannuels et les lois de finances annuelles

Pour chacune des années de la programmation, les projets de lois de finances sont élaborés et présentés au Parlement dans le respect des plafonds fixés dans le budget pluriannuel.

La première année de la programmation correspond aux crédits votés dans la loi de finances pour 2011, qui procède à la ventilation fine des crédits par nature et par destination.

La deuxième année de la programmation fera, de la même façon, l’objet d’une déclinaison au niveau prévu par la loi organique (programmes, actions et sous-actions, titres et catégories) dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012.

Enfin, la troisième année de la programmation (2013) constituera le point de départ d’un nouveau budget pluriannuel portant sur trois nouvelles années (ajoutant ainsi deux années par rapport à la programmation initiale), soit 2013 à 2015.

Comme précisé à la rubrique "les principes de fonctionnement du budget pluriannuel", des ajustements dans la répartition des crédits par mission seront possibles pour la première année de la nouvelle programmation (soit la troisième année de l’actuelle programmation), tout en respectant le montant global des dépenses prévu dans le budget pluriannuel initial.