Une programmation triennale pour chaque politique publique

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Une programmation triennale pour chaque politique publiqueDernière mise à jour le 30/06/11

La RGPP a passé en revue prioritairement les dépenses de l’État, mais également celles de ses opérateurs, ainsi que les grandes politiques d’intervention cofinancées par l’État et d’autres acteurs publics. Les analyses conduites avec la RGPP ont ainsi permis d’orienter en profondeur l’ensemble des discussions préparatoires au budget triennal.

Les politiques publiques d’intervention

La mission Recherche et enseignement supérieur (23,4 Md€ en LFI 2008) constitue la première priorité budgétaire du Gouvernement.

L’ensemble des moyens alloués à cette mission, conformément aux engagements pris dès 2007, sera en augmentation de 1,8 Md€ par an. Cet effort se concrétise à travers des vecteurs de financement adaptés aux différents enjeux du secteur :

des crédits budgétaires tout d’abord, en faveur de l’ensemble des établissements et des dispositifs de recherche et d’enseignement supérieur, en progression de +1 035 M€ en 2009, +761 M€ en 2010 et +766 M€ en 2011 (en autorisations d’engagement et hors partenariats public-privé) ;
une amélioration des dispositifs fiscaux en faveur de la recherche et de l’enseignement supérieur (avec notamment le crédit d’impôt recherche réformé en LFI 2008) ;
et des financements innovants au service des universités (partenariats public-privé et produits financiers destinés à l’opération Campus).

Cet effort permettra d’accompagner les chantiers engagés par le Gouvernement : attractivité des carrières, autonomie des universités, réforme de leur financement, réussite des étudiants, excellence de la recherche publique et dynamisation de la recherche privée.

Le renforcement des aides à la recherche en faveur des PME conduit par ailleurs à recentrer les moyens en faveur des aides aux entreprises : les réformes identifiées par la RGPP telles que le recentrage des aides sur les entreprises de taille intermédiaire ou la prise en compte de la réforme du crédit d’impôt recherche dans le calibrage des aides, à l’exception des PME, seront mises en œuvre y compris pour celles distribuées par des opérateurs de l’État. Ces économies permettront de renforcer le soutien aux petites et moyennes entreprises intermédiaires et seront accompagnées de soutiens au développement des exportations.

Le « Grenelle de l’environnement » est un engagement majeur du quinquennat. Il a pour objet d’adapter l’économie française à un nouveau modèle de croissance, fondé sur le développement durable et la sobriété énergétique. Dans cette perspective, d’importants programmes d’investissement seront réalisés dans les domaines du bâtiment, des transports, de l’énergie, de l’urbanisme, de la gestion des déchets, de la biodiversité, de l’eau, de l’agriculture, de la recherche et de la maîtrise des risques naturels, industriels et technologiques. Il s’agira également de promouvoir les actions exemplaires en matière de développement durable dans les administrations.

La mise en œuvre du « Grenelle » mobilise ainsi des leviers budgétaires, mais également réglementaires et fiscaux : un « verdissement » des composantes importantes de la fiscalité sera proposé dès le PLF 2009. En particulier, un éco-prêt à taux zéro contribuera puissamment à la rénovation thermique des logements. La fiscalité écologique, notamment la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), étendue et réformée, participera également de la réorientation des politiques publiques en faveur du développement durable. Enfin, les opérateurs de l’État, en particulier l’ADEME et l’AFITF, seront mobilisés pour assurer la mise en oeuvre des décisions du Grenelle dans leur champ de compétence.

Le Grenelle de l’environnement couvre donc un champ bien plus large que la mission Écologie, développement et aménagement durables (9,0 Md€ en LFI 2008), dont les moyens nets progressent de 2,1% entre 2008 et 2011, une fois pris en compte le complément de financement apporté par l’État à compter de 2009 à l’agence de financement des infrastructures de transport (AFITF). S’y ajoutent les gains de productivité permis par la création d’un grand ministère unifié de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire, plus efficace et repensé tant dans son organisation centrale que déconcentrée (mutualisations permises par la création des directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement et des directions départementales du territoire). Le recentrage du ministère sur ses missions d’avenir conduit à réduire certaines activités (recentrage du réseau scientifique et technique, suppression des prestations d’ingénierie concurrentielle hors assistance technique fournie par l’État pour des raisons de solidarité et d’aménagement du territoire, dénommée ATESAT) et à réformer en profondeur certaines missions (réflexions en cours sur l’organisation du permis de conduire) pour redéployer les moyens correspondants vers les actions prioritaires liées au développement durable. Les décisions portant sur les opérateurs viendront compléter cet effort global.

Les crédits consacrés à l’aide publique au développement (APD – 3,1 Md€ en LFI 2008), qui progressent d’environ 5% entre 2008 et 2011, permettent à la France, dans le respect de ses engagements internationaux, de financer plusieurs domaines d’action prioritaires, tels que la santé – avec une participation de la France au Fonds mondial SIDA à hauteur de 300 M€ –, la lutte contre le changement climatique (Fonds mondial climat, augmentation de la participation au Fonds français pour l’environnement mondial – FFEM), ou les questions alimentaires, avec une progression de l’aide alimentaire et une augmentation de la contribution de la France au Fonds international de développement agricole (FIDA). Ces priorités sont permises, conformément aux conclusions de la RGPP, par une plus grande sélectivité des engagements internationaux, en particulier la concentration géographique et sectorielle de l’aide bilatérale, afin que l’action de la France soit plus efficace et mieux évaluée.

La baisse des crédits de la mission Ville et Logement (8,14 Md€ en 2008) traduit les conséquences des décisions arrêtées lors du conseil de modernisation des politiques publiques. La réorientation des emplois du 1% logement (participation des employeurs à l’effort de construction) contribuera, en particulier, à assurer la poursuite de la mise en œuvre du programme national de rénovation urbaine (PNRU) ainsi que le développement et l’amélioration de l’offre de logements du parc privé.

Le recentrage des aides à la pierre est permis par la mobilisation de nouvelles ressources au profit des organismes de logement social constructeurs (péréquation financière entre les organismes, utilisation des moyens dégagés par les ventes de logements à leurs occupants).

Un effort particulier est réalisé en faveur de l’hébergement d’urgence, pour procéder à une nécessaire remise à niveau de ses moyens en complément de mesures de rationalisation des coûts et de contractualisation avec les structures.

Enfin, conformément aux orientations de la RGPP, les moyens de la politique de la ville seront recentrés sur les zones prioritaires et le dispositif des zones franches urbaines sera adapté parallèlement aux autres dispositifs d’exonération en vigueur, tout en conservant un avantage spécifique pour ces zones.

La réduction des moyens de la mission Travail et Emploi (12,5 Md€ en LFI 2008) traduit les réformes engagées dans le champ de cette politique publique pour l’adaptation à un contexte de chômage plus bas mais parfois plus persistant. S’agissant des contrats aidés, les conclusions de la RGPP conduisent à mettre en œuvre un rendez-vous annuel systématique, à l’issue duquel le contrat peut être reconduit. Ceux-ci seront en outre recentrés sur les personnes les plus éloignées de l’emploi. À partir de 2010 et suite aux négociations engagées entre les partenaires sociaux, les régions et l’État, les moyens de la formation professionnelle seront davantage orientés vers les demandeurs d’emploi et les salariés en situation de fragilité, notamment dans le cadre du dispositif de sécurisation des parcours professionnels.

La mise en œuvre de la fusion ANPE-Assedic permettra d’accroître l’efficacité du service public de l’emploi en renforçant l’accompagnement des demandeurs d’emploi et les services aux entreprises. Le rapprochement des deux réseaux permettra également de rationaliser les différents dispositifs d’aide.

Par ailleurs, la rationalisation des dispositifs ciblés d’exonération de charges sociales, portés par la mission Travail et emploi mais également par d’autres missions (outre-mer notamment), sera poursuivie dès 2009 et sur l’ensemble de la période. En particulier, le taux d’exonération des cotisations sociales des particuliers employeurs sera ramené de 15 à 10 points à compter de 2009.

Les crédits de la mission Outre-mer (1,7 Md€ en 2008) augmentent de manière très significative sur la période (+17% sur trois ans) et correspondent aux orientations retenues dans le cadre de l’élaboration du projet de loi pour le développement économique de l’outremer : mise à niveau complète du financement des exonérations de charges sociales et moyens nouveaux dégagés sur le logement, le soutien aux entreprises, ainsi que sur le soutien aux investissements structurants des collectivités territoriales. Parallèlement, le CMPP a acté le principe de la réforme des surpensions outre-mer.

Hors ressources extra-budgétaires, les crédits de la mission Culture (2,8 Md€ en 2008) augmentent légèrement. Cela permettra de faire face au financement des grands projets, comme Versailles, le centre national des archives de Pierrefitte-sur-Seine ou la Philharmonie de Paris, mais également aux engagements en matière d’entretien et de restauration des monuments historiques, dans un contexte où l’ouverture à la concurrence de la profession d’architecte en chef des monuments historiques et, plus largement, de la maîtrise d’ouvrage, devrait par ailleurs permettre d’obtenir une baisse des coûts à qualité de prestation inchangée.

Les crédits d’intervention en faveur du spectacle vivant sont stabilisés en 2009, les modalités d’intervention de l’État en coordination avec les collectivités territoriales devant être revues au terme des entretiens de Valois. Par ailleurs, la gestion des musées sera modernisée, avec le souci de développer leurs ressources propres.

L’évolution des crédits de la mission Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales (3,4 Md€ en 2008) est le reflet de la mise en œuvre du plan pour une pêche durable et responsable, de la réorganisation en profondeur du ministère et de ses opérateurs (ONF, agence unique des paiements et CNASEA notamment) et de la réorientation des aides agricoles prévue à l’occasion du bilan de santé de la PAC. Celui-ci, dont la conclusion interviendra fin 2008 pour une mise en œuvre à partir de 2010, pourrait ainsi être l’occasion d’une réorientation des aides communautaires en faveur des secteurs les plus fragiles, en particulier l’élevage. D’autres dispositifs d’intervention sont réformés en application des décisions de la RGPP (notamment la rationalisation des aides à la cessation d’activité et le recentrage des Haras nationaux sur les seules missions de service public).

Les dispositifs d’intervention de la mission Engagements financiers de l’État (hors charges de la dette : 1,6 Md€ en 2008) verront leurs crédits légèrement diminuer sur la période de programmation, notamment sous l’effet de l’évolution du rythme de versement des primes d'État sur les prêts d'épargne logement (PEL), qui devrait revenir progressivement à la normale après le mouvement massif de clôture observé depuis la fin 2005.

Les politiques de solidarité

L’évolution des crédits de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances (10,5 Md€ en 2008, en hausse de près de 10% sur trois ans à périmètre constant) traduit la revalorisation de 25% de l’allocation adultes handicapés (AAH) au cours du quinquennat, cette allocation étant par ailleurs réformée pour favoriser l’insertion dans l’emploi des bénéficiaires en capacité de travailler.

Le financement du Revenu de solidarité active est assuré par la mobilisation de deux ressources principales :

une nouvelle contribution sur les revenus du patrimoine et de placement établie à compter du 1er janvier 2009 au profit du fonds national des solidarités actives (FNSA) ;
une contribution de l’État, financée par les économies dégagées sur la prime pour l’emploi (qui résultent notamment de l’augmentation des revenus des bénéficiaires du RSA), sur l’intéressement et sur la prime de retour à l’emploi. Cette contribution, ainsi que la compensation aux départements du financement du complément isolement de la nouvelle prestation (qui se substitue à l’API) assure la neutralité de la réforme sur l’équilibre du budget pluriannuel.

Les crédits de la mission Santé (1,1 Md€ en 2008) progressent d'environ 10% sur la période du budget triennal, sous l'effet notamment de la dynamique des formations médicales, liée à l'augmentation du numerus clausus des étudiants en médecine, au développement des stages en médecine générale et d’une remise à niveau significative (+ 77 M€) des crédits destinés à l'aide médicale d'État, au-delà du premier rattrapage opéré en 2008. Ce rattrapage doit s'accompagner de mesures d'économies et d’un renforcement de la lutte contre la fraude.

La création des agences régionales de santé (ARS), décidée dans le cadre de la RGPP, va permettre d’accroître le pilotage territorial des dépenses de santé par une action mieux coordonnée entre l’État et l’assurance-maladie garantissant ainsi l’efficience des dépenses et la qualité du système de soins. Elle se traduira par une rationalisation des structures et des services : les ARS seront constituées, pour ce qui concerne les effectifs de l'État, par redéploiement. Certaines interventions (comme les plans de santé publique par exemple) seront mieux coordonnées avec celles de l’assurance-maladie, concourant à la réalisation d’économies.

La mission Régimes sociaux et de retraite (5,3 Md€ en 2008), qui finance des régimes spéciaux de retraite et des dispositifs sociaux propres à certaines professions, est déterminée principalement par les évolutions démographiques propres à ces régimes, les effets de la réforme des régimes spéciaux décidée fin 2007 étant progressifs. La dépense est toutefois contenue, grâce au programme de cession du patrimoine immobilier de la Caisse des mines (estimé au total à 1 Md€ environ). Au total, les crédits de cette mission augmentent de près de 9% sur la période.

L’évolution des crédits de la mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation (3,8 Md€ en 2008 – en baisse de près de 10% en valeur sur trois ans) s’explique essentiellement par la réduction du nombre des pensionnés, mais aussi par la rationalisation de l’administration au service des anciens combattants, en faisant de l’ONAC un guichet unique à maillage départemental.

Les missions régaliennes

Sur l’ensemble de la période 2009-2011, les réformes de l’éducation nationale visent à améliorer les résultats de notre système éducatif. Elles sont compatibles avec une augmentation modérée et soutenable des crédits de la mission Enseignement scolaire (59,0 Md€ en 2008, +7% à périmètre constant entre 2008 et 2011, y compris contributions de pension).

Plusieurs réformes seront mises en œuvre :

dans le premier degré, dès la rentrée 2008, de nouveaux programmes, une nouvelle organisation du temps scolaire et l’extension de l'accompagnement éducatif permettent de réduire l'échec scolaire ;
dans le second degré, la rénovation de l’enseignement professionnel et la réforme du lycée actuellement en discussion permettront aux élèves de mieux se préparer à l’enseignement supérieur, d’accéder plus nombreux au baccalauréat et de limiter l’abandon des études ;
de nouveaux services seront offerts : l’accompagnement éducatif sera généralisé autour de ses trois composantes (aides aux devoirs, éducation artistique et culturelle et sport) ainsi que les stages de remise à niveau dans le primaire ou de préparation au lycée ;
le métier d’enseignant connaîtra des évolutions importantes. Dès 2010, pour être titularisés, les enseignants préalablement formés par l’université devront avoir obtenu un master. Cette élévation de leur niveau de qualification, qui bénéficiera directement à tous les élèves, sera également reconnue par une revalorisation de leurs débuts de carrière ;
des réformes de structure seront également opérées : la mise en place d’une agence nationale du remplacement à compter du 1er septembre 2009 vise à assurer une meilleure efficacité dans la gestion des remplacements.

Les crédits alloués à la mission Justice (6,5 Md€ en 2008) augmenteront de près de 9% entre 2008 et 2011. Ceci permettra notamment la mise en oeuvre de la réforme de la carte judiciaire et l’achèvement du programme immobilier d’augmentation du nombre de places dans les prisons (programme « 13 200 »). Les créations d’emplois au profit de l’administration pénitentiaire verront leurs effets démultipliés par les redéploiements permis par la mise en oeuvre des réformes annoncées en Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) (développement du bracelet électronique notamment).

L’évolution des crédits de la mission Défense traduit à la fois les résultats des travaux du Livre Blanc sur la défense et la sécurité nationale et de la RGPP.

Les travaux de la RGPP conduisent à une rationalisation des fonctions de soutien des forces et de l’administration générale et à un resserrement de la carte militaire, au bénéfice de l'activité opérationnelle : environ 90 bases de défense dotées d’un service mutualisé des soutiens seront ainsi créées.

Conformément aux conclusions du Livre Blanc, les marges de manœuvre financières dégagées par cet effort de rationalisation seront entièrement affectées à la modernisation des équipements des forces, ainsi qu’à l'amélioration de la condition du personnel. Un effort particulier sera notamment mis sur les capacités de connaissance et d’anticipation (satellites, radars…) et sur les équipements de protection des forces en intervention.

L’ensemble des moyens de la Défense (hors pensions) progressera au rythme de l’inflation sur les trois ans du budget triennal. Cet effort très important (+1,7 Md€ sur la période soit 3,4 Md€ en cumul) nécessitera, au-delà des crédits budgétaires, la mobilisation de recettes exceptionnelles (cessions d’actifs notamment). En outre, les besoins supplémentaires de paiements relatifs aux équipements seront eux aussi couverts par des recettes exceptionnelles et des financements innovants.

Entre 2009 et 2011, les moyens de la police et de la gendarmerie (mission Sécurité : 15,9 Md€ en 2008) et ceux de la Sécurité civile (0,4 Md€ en 2008) évolueront dans le cadre de la loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI) 2009-2013. En fixant aux forces de sécurité intérieure des objectifs ambitieux en matière d'activités et de taux d'élucidation, la LOPPSI s'inscrira autour de trois priorités :

la mutualisation entre la police et la gendarmerie, toutes les deux placées sous l'autorité du seul ministre de l'intérieur à compter du 1er janvier 2009 ; conformément aux décisions de la RGPP, la répartition et l’organisation territoriales sont progressivement revues et certaines missions administratives (garde statique) sont transférées ;
la modernisation des moyens mis à la disposition des forces, notamment pour permettre une utilisation en masse de la police technique et scientifique ;
la rénovation du management humain afin de répondre aux besoins spécifiques des policiers et des gendarmes, de mettre en oeuvre la parité globale voulue par le Président de la République et d'obtenir la mobilisation maximale des personnels dans le cadre du maintien de la capacité opérationnelle des forces.

La sécurité civile mettra en œuvre les objectifs du livre blanc en matière de protection renforcée des populations contre les risques naturels et nucléaire, radiologique, biologique et chimique.

Les crédits de la mission Action extérieure de l’État (2,4 Md€ en 2008) augmentent légèrement en raison entre autres d’une budgétisation des contributions obligatoires aux opérations de maintien de la paix correspondant aux besoins aujourd'hui identifiés. Sur la base des conclusions du livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France et de la RGPP, la politique étrangère doit s’adapter pour renforcer la stratégie d’influence qui constitue désormais l’axe privilégié de l’action diplomatique. Le réseau diplomatique, dont l’universalité est réaffirmée, est ainsi appelé à évoluer en fonction des orientations suivantes : réorientation géographique en faveur des pays émergents, mise en place du principe de modularité des fonctions, en distinguant ambassades polyvalentes, ambassades prioritaires et postes de présence diplomatique aux missions allégées. Ces réformes structurelles permettront de réaliser des économies d’emplois allant au-delà du non remplacement d’un départ à la retraite sur deux.

Les crédits des opérations de maintien de la paix sont revus à la hausse. Aux termes du troisième conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP), une priorisation des 137 contributions internationales financées à ce jour doit être engagée.

Les missions de gestion de services publics

L’évolution des moyens et des effectifs consacrés à la gestion des finances publiques et des ressources humaines (11,2 Md€ en 2008) traduit les importants gains de productivité liés notamment à l’informatisation des procédures. La création de la direction générale des finances publiques, administration fiscale unique qui rapproche les anciennes direction générale des impôts et direction générale de la comptabilité publique, améliorera et simplifiera les services rendus au contribuable tout en élargissant le champ des mutualisations. L’évolution des crédits de la mission permet la poursuite du financement de la modernisation des processus de gestion, à la fois sur la chaîne de la dépense de l’État et la paye (avec la mise en place à terme d’un opérateur national), afin de permettre des gains de productivité dans la durée.

Un programme Entretien des bâtiments de l’État, regroupant les crédits consacrés à l'entretien du parc soumis à loyers budgétaires, sera mis en place à compter de 2009 pour garantir l’effectivité des travaux d’entretien et la bonne gestion du patrimoine de l’État.

Les crédits de la mission Administration générale et territoriale de l’État (2,6 Md€ en 2008) seront réduits grâce à la conjonction de plusieurs réformes :

la réforme de l’organisation territoriale de l’État avec l’affirmation de l’échelon régional comme échelon de droit commun ;
l’évolution des missions des préfectures et des sous-préfectures, avec l’allégement du contrôle de légalité et la centralisation de son traitement en préfecture ;
l’amélioration des mutualisations de fonctions supports et plus généralement de leur efficience ;
la poursuite de l’industrialisation des processus dans l’établissement des titres (permis de conduire et titres d’identité) et leur modernisation, qui aboutira à la fourniture d’un meilleur service pour les usagers (carte d’identité électronique sécurisée). La nouvelle tarification des titres permettra d’assurer le financement des coûts de production et de gestion ;
la rationalisation du processus de délivrance des titres, avec le rapprochement des guichets au plus près des citoyens (en mairie).

La mise en œuvre de ces réformes dégagera des gains de productivité importants tout en permettant d’améliorer le service rendu.

Les autres missions

Pour les autres missions (soit les missions dont les crédits sont de l’ordre de 500 M€ ou moins en 2008), les crédits sont soit quasi-stabilisés en valeur (Médias à périmètre constant 2008), soit légèrement réduits (Immigration, asile et intégration, Direction de l’action du Gouvernement, Politique des territoires). La suppression de la publicité sur la télévision et la radio publique sera compensée aux organismes par une subvention du budget général. L’effet sur le solde de l’État sera nul, compte tenu de la création des taxes sur la téléphonie, les fournisseurs d’accès à internet et la publicité. Les moyens de la mission Sports, jeunesse et vie associative tiennent compte du recentrage de plusieurs dispositifs et modalités d’intervention ainsi que de l’identification avec la RGPP de financements alternatifs (Agence française de lutte contre le dopage – AFLD). Par ailleurs, le prélèvement opéré sur la Française des jeux au bénéfice du centre national de développement du sport (CNDS) est maintenu afin de financer les besoins prioritaires en matière d’équipements.

Les moyens de la mission Conseil et contrôle de l’État augmentent significativement sous l’effet notamment du renforcement des moyens de la justice administrative.

Enfin, l’évolution prévisionnelle des crédits de la mission Pouvoirs publics (1 Md€ en 2008) est conventionnellement fixée à l’inflation. Elle ne fait pas l’objet d’une programmation précise, conformément au principe d’autonomie financière des assemblées prévu par l’ordonnance du 7 novembre 1958.

Budget pluriannuel 2009-2011 - Plafonds par mission en crédits
de paiement du budget général