Où en est-on après cinq ans de budget en mode LOLF ?Dernière mise à jour le 05/07/11

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Où en est-on après cinq ans de budget en mode LOLF ?Dernière mise à jour le 05/07/11

La loi organique relative aux lois de finances votée en 2001 et mise en œuvre dès 2006 a institué de nouvelles règles d’élaboration et d’exécution du budget de l’État et introduit une démarche de performance pour améliorer l’efficacité des politiques publiques. Un retour sur ses objectifs initiaux et une prise de recul après 5 années d’exercice budgétaire en mode LOLF permettent d’apprécier l’ampleur des acquis et de faire le point sur les perspectives.

La loi organique relative aux lois de finances institue de nouvelles règles d’élaboration et d’exécution du budget de l’État et introduit une démarche de performance pour améliorer l’efficacité des politiques publiques.

Adoptée en août 2001, appliquée pour la première fois en 2006, la LOLF est devenue, par étapes, après sept années de travail ininterrompu, la pierre angulaire de notre système budgétaire et comptable, qu’elle a totalement métamorphosé. Un cycle qui a commencé en 2005 avec la préparation du premier budget 2006 au format LOLF, et s’est poursuivi en 2006 avec la mise en place du nouveau système comptable de l’État, ainsi que l’exécution du budget selon les nouvelles règles de gestion, et enfin, en 2007, avec la préparation des premiers rapports annuels de performances (RAP 2006).

La LOLF a insufflé plus de démocratie en donnant une place accrue au Parlement dans le vote et le contrôle du budget.

Elle a également mis l’action de l’État à l’épreuve de la performance, qui traduit à la fois l’efficacité -la mission de service public est-elle remplie ?- et  l’efficience -l’est-elle au meilleur coût ?

En permettant d’apprécier l’action publique au regard de son efficacité et de son coût, elle a favorisé l’émergence d’un cercle vertueux dans le processus d’élaboration du budget de l’État.

En s’inscrivant dans une logique de pilotage par la performance, qui permet d’orienter la gestion vers des objectifs et des résultats attendus afin d’améliorer l’efficacité de la dépense publique, c’est aussi  sa culture, ses modes de fonctionnement et ses méthodes de travail que l’État  a dû réformer.

Aujourd’hui, au terme de la cinquième année budgétaire en mode LOLF, l’acquis est considérable.

L'architecture en missions et programmes permet d’identifier beaucoup plus rapidement qu'auparavant les grands postes de dépenses de l'État et rend ainsi le projet de loi de finances plus lisible. Les débats sur les dépenses, centrés sur les objectifs des politiques publiques, ont gagné en densité et ne se réduisent plus à l’analyse de la variation des crédits par rapport à l’année précédente.

Les objectifs et  indicateurs de performance établis pour chaque programme permettent d’orienter, de mesurer et d’améliorer l’efficacité de la mise en œuvre des politiques publiques. Le rapport Lambert-Migaud remis au gouvernement en octobre 2006 avait, au terme du premier exercice en mode LOLF, pointé les insuffisances du système : les indicateurs étaient trop nombreux,  inégaux pour leur  fiabilité,  et parfois aussi difficiles à renseigner. Il est apparu qu’il était nécessaire de réduire le nombre d’indicateurs, de les faire évoluer tout en conservant d’un budget à l’autre des éléments suffisamment stables, afin de disposer de « séries longues », qui seraient à la fois un conducteur pour l'action publique et une référence indiscutable pour le contrôle parlementaire. Ainsi, le premier budget en mode LOLF comportait plus de 1300 indicateurs. Le budget 2011 n’en contient que 1008. 

S'approcher des coûts complets de l'action de l'État

Au-delà de ces aspects très visibles, des avancées - certes plus techniques - recouvrent des enjeux majeurs.

Ainsi, les dépenses fiscales afférentes à chaque politique publique figurent explicitement dans les programmes aux côtés des dépenses budgétaires ce qui permet de fournir une vision de l’ensemble des moyens qui leur est consacré. Évaluées à plus de 65,3 milliards d’euros en PLF 2011, elles constituent un enjeu majeur pour nos finances publiques. La première loi de programmation des finances publiques pour la période 2009-2012 a introduit des règles de gouvernance innovantes visant à encadrer le recours aux dépenses fiscales. Ces règles ont été renforcées à l’occasion de la nouvelle loi de programmation pour la période 2011-2014. A l’occasion des projets de loi de finances et de financement de la Sécurité sociale, le Gouvernement a proposé un ensemble de mesures ambitieuses de réduction du coût des dépenses fiscales et des niches sociales de 11 Md€ en 2011 et de 3 Md€ par an entre 2012 et 2014.

De même, la mise en place d’une comptabilité d’analyse des coûts permet désormais de mieux comprendre les liens entre les différents programmes, de manière à s’approcher des «coûts complets » de l’action de l’État et de compléter ainsi l'information donnée au Parlement en couvrant plus largement les charges afférentes aux politiques publiques.

Autre exemple, les opérateurs de l’État  qui mettent en œuvre des politiques publiques, participent depuis 2006 aux objectifs de finances publiques au même titre que l’État. La mise en œuvre de la LOLF induit pour l’État une révision progressive et une généralisation des instruments de pilotage ou de « tutelle » de ses opérateurs. Les opérateurs déclinent les objectifs des projets annuels de performances des programmes mais peuvent également poursuivre des objectifs propres. A ce titre, ils disposent d’un document de performance spécifique recensant leurs objectifs et indicateurs sur une période déterminée. Parallèlement, le volet « opérateurs » des projets annuels de performances s’enrichit au fur et à mesure des exercices, autant sur les informations d’ordre budgétaire et financier que sur les informations institutionnelles. Par ailleurs, ce lien qui les unit à l’État leur impose de répondre à l’exigence d’information du Parlement et de contrôle sur leurs emplois. Ainsi, depuis le PLF 2009, le plafond d’emplois des opérateurs de l’État est fixé chaque année en loi de finances.

Un approfondissement de la démarche de performance

Dans un contexte économique difficile, la question de l’efficience des politiques publiques prend une dimension toute particulière.

Le système d’appréciation de la performance ne doit pas être gravé dans le marbre. C’est en effet un formidable outil d’analyse des politiques publiques qui doit faire l’objet d’une attention permanente, proportionnelle aux enjeux financiers, ajustée aux attentes des principales parties prenantes.

Ainsi, le Parlement souhaite disposer de données plus fiables pour l’examen et le suivi des politiques publiques ; il en est de même pour la  Cour des Comptes, juge de la bonne exécution du budget de l’État. Les décideurs publics, enfin, doivent disposer d’une visibilité accrue sur les priorités de l’action publique, sa finalité, avec à la fois des objectifs plus opérationnels et révélateurs d’efficience.

Par circulaire du 23 avril 2009, le ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique et de la réforme de l’État a présenté les travaux à mener en 2009 pour un approfondissement du volet  performance du budget de l’État, travaux qui se sont traduits par des changements significatifs dans le PLF 2010.

La réflexion et les travaux des ministères, coordonnés par la direction du Budget, ont été éclairés par une revue des objectifs et des indicateurs de l’ensemble des programmes menée au premier trimestre 2009.

Les travaux et réflexions ont notamment porté sur :

• la poursuite de l’effort de fiabilisation des indicateurs : les premières années d’application ont en effet révélé les limites de certains objectifs et indicateurs. Des modifications, fusions ou suppressions d’indicateurs ont été proposées lorsque la fiabilité de l’information était insuffisante, lorsque l’indicateur était dénué d’impact opérationnel ou lorsque la cible était atteinte ;
• un effort de convergence dans la définition d’indicateurs communs : les travaux se sont concentrés sur les indicateurs de contrôle des infractions, de taux d’insertion professionnelle, de coût unitaire de formation des élèves, de valorisation et de notoriété de la recherche publique ;
• une généralisation, sur les programmes soutien, d’indicateurs transversaux d’efficience des fonctions support (portant sur la gestion des ressources humaines, du parc immobilier et sur l’efficience bureautique) ;
• une sélection et une mise en avant d’une centaine indicateurs particulièrement illustratifs des politiques publiques de chaque ministère, en vue de renforcer le caractère stratégique du dispositif de performance.

Après les améliorations de fond apportées en 2010, le volet performance des projets annuels de performances (PAP) du projet de loi de finances pour 2011 est marqué par la recherche d’une stabilité d’ensemble du dispositif. Cette approche, recommandée notamment par la Cour des comptes, doit permettre de faciliter l’analyse pluriannuelle de la performance de l’État. Les évolutions proposées cette année ont visé essentiellement, dans le prolongement des travaux engagés l’année dernière, à répondre aux recommandations formulées par le Parlement, la Cour des comptes et le Comité interministériel d’audit des programmes. L’effort de lisibilité des explications méthodologiques et de justification des valeurs cibles a été poursuivi.