La comptabilité budgétaire des crédits : les autorisations d’engagement et les crédits de paiementDernière mise à jour le 06/07/11
La LOLF, dans son article 8, dédouble l’autorisation parlementaire en matière de crédits pour l’ensemble des dépenses de l’État. Les autorisations d’engagement qui « constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées » encadrent les engagements juridiques que les administrations sont autorisées à contracter auprès de tiers au nom de l’Etat. Les crédits de paiement qui « constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés…» retracent au fil de l’eau les paiements qui libèrent l’Etat des dettes contractées.
En matière de crédits, la dualité des autorisations budgétaires, en autorisations d’engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) implique de les retracer les unes et les autres dans la comptabilité budgétaire : ouvertures autorisées par les lois de finances à la fois en AE et en CP d’une part, consommations des autorisations d’engagement et des crédits de paiement d’autre part.
Les crédits de paiement, indispensables pour retracer les décaissements liés à l’exécution budgétaire
La consommation des crédits de paiement (CP) est enregistrée en comptabilité budgétaire au moment où l’État, et plus précisément le comptable public, règle une dépense. Ils permettent de retracer les paiements associés aux engagements juridiques qui ont fait l’objet d’un service fait (livraison, achèvement d’une prestation ou de travaux, date d’échéance d’une subvention) et dont il résulte en conséquence une charge. Dans le cas d’un engagement juridique s’exécutant sur plusieurs exercices, la consommation des CP est échelonnée de même sur plusieurs exercices budgétaires.
La consommation des crédits de paiement ouverts peut être rapprochée de l’encaissement des recettes autorisées par les lois de finances, prises en compte, pour ce qui les concerne, lors de leur encaissement : ce rapprochement permet le suivi du solde d’exécution budgétaire.
Indispensable pour retracer au fil de l’eau l’exécution budgétaire, cette comptabilité « de caisse » (aménagée, compte tenu d’un certain nombre d’exceptions aux principes de comptabilisation en caisse) ne saurait constituer un outil suffisant pour piloter et maîtriser les dépenses publiques.
La loi organique relative aux lois de finances l’a complétée par une comptabilité des autorisations d’engagements et une comptabilité des emplois rémunérés pour permettre aux parlementaires, d’encadrer de façon plus efficace l’ensemble des engagements contractés par les gestionnaires au nom de l’Etat.
Les autorisations d’engagements, indispensables à l’analyse de la soutenabilité budgétaire
La comptabilité des autorisations d’engagements retrace l’ouverture des autorisations d’engagement prévues au budget et leur consommation lors de la notification des actes juridiques qui engagent l’État, à hauteur du montant ferme de l’engagement. Ce sont en effet les engagements juridiques (EJ) qui, sauf exception, consomment les autorisations d’engagement (AE) ; ils matérialisent la naissance de l’obligation de l’État, de laquelle il résultera une dépense. Bon de commande ou notification de subvention, l’engagement juridique est en effet l’acte fondateur de la dépense (et non la date de livraison).
La comptabilité des autorisations d’engagements permet de déterminer, à l’issue d’un exercice budgétaire, par rapprochement avec les paiements, les restes à payer, à savoir les autorisations d’engagement consommées et non soldées par un paiement. Les restes à payer permettent ainsi l’évaluation précise des paiements qui devront intervenir sur un exercice ultérieur et qui s’imputeront sur l’exécution des budgets futurs.
La soutenabilité budgétaire à court ou moyen terme repose sur une programmation des engagements juridiques telle qu’elle conduise à des échéanciers de paiements prévisionnels compatibles avec l’encadrement des paiements par le budget, non seulement au titre de l’exercice en cours mais également au titre des exercices suivants.
Pour encadrer de manière effective la gestion de l’État et connaître de manière fiable les dépenses futures, le montant consommé en AE correspond au montant total de l’engagement ferme pris envers le tiers sur toute sa durée, y compris pour sa part qui donnera lieu à un décaissement sur un exercice ultérieur.
Le cas particulier des dépenses de personnel
S’agissant des dépenses de personnel, les engagements naissent d’une multitude d’actes de gestion des agents, non seulement des recrutements effectués (admission suite à concours ou contrat) mais également des promotions, revalorisations d’indemnité ou de traitement, etc. sans que l’on puisse en apprécier précisément ni l’impact total en montant ni son échelonnement sur l’ensemble des exercices concernés.
La loi organique relative aux lois de finances prévoit en conséquence un encadrement spécifique des dépenses de personnel (retracées dans le titre II) : les ouvertures de crédits en AE et en CP sont de même montant et des plafonds d’emplois rémunérés par l’Etat sont en outre fixés par ministère.
Les crédits du titre II sont consommés au moment de la paye des agents, pour des montants d’AE identiques aux montants de CP. Ces payes permettent en outre de décompter les agents rémunérés par l’Etat, en équivalents temps plein travaillé. Ces décomptes consomment les plafonds ministériels d’emplois, limitativement fixés par le Parlement. La comptabilité budgétaire retrace en conséquence également les plafonds d’emplois autorisés et leur exécution.
Gestion pluriannuelle des dépenses et sincérité du budget
Ce mode de gestion présente deux principaux avantages.
Il permet tout d’abord de renforcer le rôle des parlementaires qui contrôlent désormais les deux extrémités de la chaîne de la dépense, autorisant l’engagement de la dépense puis son règlement. Les crédits (AE et CP) sont votés par le Parlement pour un exercice. Les AE n’ayant pas été consommées par un engagement juridique sont en principe annulées en loi de règlement, sauf lorsqu’elles correspondent à des projets d’investissement, qui, pour être fonctionnels, nécessitent des moyens totaux qui correspondent à des engagements juridiques s’échelonnant sur plusieurs exercices.
Les AE permettent également de neutraliser les effets de l’exercice de la fongibilité entre titres (hors titre 2) des crédits ouverts : elles assurent que la substitution d’un type de dépense avec sa temporalité propre par un autre dont les échéanciers peuvent différer est in fine neutre pour le budget puisque le montant des engagements correspondants sur l’ensemble des exercices est le même.
Enfin, en donnant une parfaite visibilité aux gestionnaires, comme aux parlementaires, sur les paiements effectués à la clôture d’un exercice budgétaire, tout en retraçant les restes à payer, la comptabilité budgétaire en AE et CP permet de concilier la gestion pluriannuelle des dépenses et la portée annuelle du budget.
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