Pour un pilotage stratégique renforcé - 2009/2010Dernière mise à jour le 23/11/11

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Pour un pilotage stratégique renforcé - 2009/2010Dernière mise à jour le 23/11/11

Le ministre du Budget a annoncé en décembre 2009 de nouvelles règles de gestion et de gouvernance pour les opérateurs de l’État qui comportent des engagements réciproques entre les tutelles ministérielles et les organismes. Ces nouvelles règles devraient renforcer la cohérence des politiques publiques. Elles conduiront la tutelle à mieux définir ses objectifs stratégiques et les opérateurs à optimiser l’utilisation des subventions de l’État qui leur sont versées par l’adoption de règles de gestion et de fonctionnement déjà applicables aux administrations d’État, notamment en matière d’emplois et de dépenses, de mutualisation des fonctions supports et de qualité comptable.  Par ailleurs, la politique de contractualisation sur les objectifs fixés à l’opérateur en contrepartie des moyens qui lui sont alloués doit être poursuivie et améliorée. Des nouvelles règles qui sont traduites dans la circulaire du Premier ministre du 26 mars 2010 relative au pilotage stratégique des opérateurs de l’État.

Les nouvelles règles de gestion et de gouvernance désormais applicables aux opérateurs - à l’exception des universités et des Agences régionales de santé (ARS), dont les règles de gouvernance sont spécifiques - s’inspirent des expériences et enseignements observés dans la plupart des grands pays de l’OCDE qui ont lancé au début des années 2000 des actions de renforcement du pilotage stratégique de leurs opérateurs. Il en résulte un exercice de la tutelle beaucoup plus formalisé (objectifs et comptes rendus formalisés, rapports annuel et infra-annuel,…), des règles de gestion applicables aux services de l’État transposées aux opérateurs et un soutien méthodologique renforcé des tutelles.

Des règles qui visent notamment à renforcer la cohérence des politiques publiques : grâce à une orientation clarifiée (au niveau de la tutelle stratégique), les actions mises en œuvre par les opérateurs de l’État devront être parfaitement cohérentes avec celles des programmes auxquels ils contribuent.

Des règles qui visent également à préserver leur nécessaire autonomie de gestion, liée à leur activité et à leur statut. Concrètement, ces orientations vont se traduire par la mise en place d’une action optimisée, au niveau de la tutelle technique et de la tutelle financière, complété notamment par le développement systématique de procédures et d’outils de contrôle de gestion et de contrôle interne.  

Une orientation stratégique clairement définie

Aujourd’hui, moins de la moitié des 70 opérateurs les plus importants - ils représentent les trois quarts des crédits et des effectifs - bénéficient de contrats de performance et leurs directeurs de lettres de mission qui visent notamment à définir les orientations stratégiques demandées par leur ministère de tutelle. Une proportion relativement faible au regard de l’ensemble des opérateurs. Depuis 2006, avec la mise en œuvre du premier budget de l’État au format LOLF, la commission des finances de l’Assemblée nationale, et notamment la MILOLF, s’est d’ailleurs à plusieurs reprises clairement prononcée en faveur d’une systématisation des contrats de performance entre l’opérateur et sa tutelle.

Les attentes des députés ont trouvé un écho dans les nouvelles orientations en matière de gouvernance des opérateurs présentée par le ministre en décembre 2009.

En effet, pour permettre à l’État d’assurer le pilotage stratégique de ses opérateurs, un certain nombre de mesures concrètes ont été actées. Parmi ces mesures, la généralisation progressive des lettres de mission pour tous les dirigeants d’opérateurs à partir de 2010 est un acte important de cette gouvernance renouvelée : elle permettra à chaque opérateur public d’appréhender sa mission sans ambiguïté et sur un terme suffisamment long.

Ces nouvelles orientations doivent également déboucher sur la conclusion de contrats de performance clairement articulés avec les objectifs et indicateurs retenus pour le suivi des crédits budgétaires des programmes dans les projets annuels de performances annexés au projet de loi de finances. Inscrits dans le temps, ces contrats doivent permettre de clarifier la contribution de l’opérateur aux objectifs de la politique publique à laquelle il contribue, de fixer les objectifs, et le cas échéant, une trajectoire financière, mais également de redonner tout leur sens aux contrôles du Parlement, de la Cour des comptes et de l’État, qui pourront ainsi plus aisément vérifier si les objectifs ont pu être atteints. D’ici fin 2010, des contrats de performance seront signés avec les opérateurs les plus importants.

Les opérateurs devront par ailleurs produire un rapport annuel normé (avec pour principales rubriques : identité et fonctionnement internes, rapport d’activité, rapport de gestion financier et comptable, rapport de responsabilité sociale et environnementale) qui rendra notamment compte des objectifs assignés et des résultats obtenus.  

La performance sera également intégrée à la gestion des ressources humaines. La rémunération à la performance devra en effet être généralisée à l’ensemble des dirigeants d’opérateurs, et aux équipes de direction pour les opérateurs les plus importants, cette extension relevant toutefois de la décision de l’opérateur. Notons par ailleurs, toujours en matière de ressources humaines, que le taux légal de 6 % de travailleurs handicapés et les orientations de la charte de la diversité devront également être appliqués.

Clarification de la tutelle : un interlocuteur unique

Aujourd’hui, l’exercice de la tutelle est partagé entre différents acteurs dont les responsabilités ne sont pas uniformément définies : directions sectorielles et directions financières des ministères d’une part, directions du ministère du Budget, notamment la direction du Budget, d’autre part. C’est pourquoi, conformément aux nouvelles dispositions de gouvernance des opérateurs, un interlocuteur unique et une équipe dédiée exerceront désormais une fonction de synthèse et de coordination du pilotage de l’ensemble des opérateurs au sein d’un même ministère. De la même manière, lorsqu’un opérateur a plusieurs tutelles « métier », un chef de file ministériel sera désigné. Enfin, toute nouvelle création d’opérateur devra faire l’objet d’une étude d’impact justifiant la nécessité d’un nouvel organisme et précisant les ajustements et réorganisations d’effectifs prévus au sein des services de l’État qui assuraient la mission.

Un contrôle interne renforcé

Si le contrôle exercé sur les opérateurs est important en raison de la nature de ses missions et de ses ressources, il est toutefois apparu essentiel de préserver la souplesse de gestion qui leur est propre. C’est la raison pour laquelle l’État souhaite optimiser les enceintes de gouvernance des opérateurs et améliorer ou développer les dispositifs de contrôle interne.  En matière de gouvernance interne, il est ainsi demandé aux opérateurs de définir le rôle du conseil d’administration dans un règlement intérieur. Une politique de formation aux enjeux des opérateurs sera mise en place pour les personnes qualifiées, membres des conseils d’administration. Des comités complémentaires, comme les comités d’audit, pourront être créés lorsque la situation de l’opérateur le justifie.

Les procédures et outils de contrôle de gestion et de contrôle interne, permettant de rendre compte des résultats, devront être développés et systématisés, en veillant notamment à intégrer les indicateurs du contrat de performance. Ces résultats devront être consolidés dans chaque ministère, une fois par an, sous l’autorité du Secrétaire général.

Des efforts nécessaires pour une fiabilisation des comptes des opérateurs

Les opérateurs constituent des participations financières de l'Etat. Or, la question des opérateurs a constitué l'une des neuf réserves des magistrats de la Cour des comptes lors de la certification des comptes 2009. Ils maintiennent notamment leur réserve sur les lacunes d’un grand nombre d’opérateurs qui ne comptabilisent généralement pas correctement les dotations reçues de l’État ou leur patrimoine immobilier, faisant ainsi peser une incertitude sur l’ensemble des comptes de l’État. Dans le rapport de certification des comptes, la Cour des comptes a cependant souligné un progrès s’agissant de la communication de leurs états financiers dans des délais compatibles avec la clôture des comptes de l'État.

Dans la mesure où la LOLF induit leur comptabilisation au bilan de l’État, il importe par conséquent de progresser en matière de fiabilité et de qualité comptable des opérateurs de l’État. C’est pourquoi de nouvelles règles de gestion transversales portant sur la transparence comptable sont mises en place. Elles comprennent la fixation, dans la lettre de mission du dirigeant d’opérateur, d’objectifs de qualité et de délais de remontée des comptes à l’État.

Une maîtrise accrue des dépenses

Les opérateurs, qui sont des acteurs importants de la dépense de l’État, doivent adopter des règles de gestion aussi rigoureuses que celles que l’État applique à ses services. En ce qui concerne la maîtrise des dépenses, plusieurs règles ont été définies. Elles concernent notamment la réduction des dépenses de fonctionnement et l’exigence en matière de réduction d’emplois dans des conditions au moins équivalentes à celles applicables à l’État, la mutualisation des fonctions logistiques entre ministères et opérateurs, puis le recours obligatoire aux contrats cadres interministériels mis en place par le Service des achats de l’État. En matière de gestion immobilière, des schémas immobiliers intégrant notamment le ratio de surface de 12 m2 par agent seront présentés pour avis à France Domaine au plus tard le 30 juin 2010. À compter de janvier 2012, les opérateurs devront acquitter par ailleurs un loyer à l’État s'il est propriétaire des lieux.

L’établissement d’un processus évaluatif pertinent

Si de nouvelles contraintes viennent peser sur les opérateurs, les tutelles doivent pour leur part apporter un soutien méthodologique renforcé aux opérateurs. A ce titre, une quinzaine de missions d’audit et d’évaluation seront lancées chaque année. Ces audits, réalisés sur la base d’une méthodologie homogène et commune à l’ensemble des ministères, permettront d’identifier et de diffuser les bonnes pratiques auxquelles pourront se référer les opérateurs. Ils pourront notamment concerner des questions transversales (immobilier, achats, ressources humaines…), afin de capitaliser les expériences réussies. Ces audits, devraient également permettre d’enrichir et de formaliser les contrats de performance. Les opérateurs non audités, procéderont quant à eux à une auto-évaluation, dont la méthodologie sera arrêtée par un collège d’inspecteurs généraux.

A ce jour, une dizaine d’audits ont rendu leurs conclusions. Le but des audits est précisément de déterminer une méthode pour réaliser des économies. Les résultats des premiers audits montrent qu’il est possible de diminuer les effectifs et les dépenses de fonctionnement en mettant en œuvre les actions évoquées (achats, immobilier…).