La nécessaire réforme du règlement général sur la comptabilité publique ou « décret de 62 »Dernière mise à jour le 06/07/11
Le règlement général sur la comptabilité publique (RGCP) du 29 décembre 1962 constitue à ce jour le texte de référence qui organise l’ensemble des procédures d’exécution financière de l’État et des établissements publics nationaux. Plusieurs dispositions de ce corpus réglementaire, datant de près de 50 ans, ne sont plus aujourd’hui en cohérence avec le nouveau cadre législatif fixé par la LOLF, les procédures et les outils modernes. Après quatre années de mise en œuvre de la LOLF, le besoin de disposer d’un cadre juridique plus complet est ressenti par les acteurs publics. La communauté financière de l’État doit pouvoir se référer à un texte qui définisse par exemple de manière précise les différentes comptabilités, dont la comptabilité budgétaire, les rôles du responsable de la fonction financière ministérielle, du responsable de programme ou du responsable de budget opérationnel de programme ou encore la déclinaison des programmes en budgets opérationnels de programme et en unités opérationnelles.
Le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 modifié portant règlement général de la comptabilité publique (RGCP), datant de près de 50 ans, doit être réformé afin de préciser le cadre juridique de mise en œuvre de la LOLF en matière de règles de gestion budgétaire et comptable ainsi que de règles de contrôle budgétaire.
La direction du Budget et la direction générale des Finances publiques ont entrepris conjointement l’élaboration d’un nouveau texte de niveau réglementaire qui permettra de regrouper tout un corpus de règles de gestion budgétaire et comptable en prenant en compte les évolutions organisationnelles et technologiques.
Prendre en compte les changements inhérents à la LOLF
Il convient de rappeler que la LOLF a profondément modifié les conditions de l’exécution budgétaire. Au sein d’un programme, le gestionnaire peut désormais librement affecter les crédits entre les différentes actions et les différents titres, mais aussi en leur sein, sous réserve de ne pas dépasser le plafond des dépenses de personnel (fongibilité asymétrique).
En outre, l’adoption, depuis 2009, de lois de programmation pluriannuelles des finances publiques, toutes administrations publiques confondues, et, par conséquent, l’élaboration d’un budget triennal de l’État, modifient l’horizon et les termes de l’encadrement budgétaire parlementaire.
L’ensemble de ces évolutions ont naturellement un impact sur les impératifs de programmation de la gestion et les règles d’exécution des dépenses et des recettes de l’État.
Ainsi, un nouveau texte doit en effet prendre en compte de nombreux éléments introduits par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) en matière de gestion budgétaire et comptable, comme la comptabilité des autorisations d’engagements et de leur consommation, la notion de programme ou la déclinaison des programmes en budgets opérationnels de programme et en unités opérationnelles, le rôle des acteurs de la gestion publique.
Mais au-delà de l’adaptation du corpus de règles couvert par le décret de 62, d’autres évolutions apparaissent nécessaires. Il en est ainsi de la prise en compte de la modernisation des processus et circuits financiers
Redéfinir la notion de comptabilité publique sur un périmètre élargi
Le décret de 1962 s’applique aux organismes dotés d’un comptable public. Le projet de refonte définit le périmètre de mise en œuvre de la comptabilité publique par l’application de critères objectifs, adossés aux notions d’administration publique au sens du règlement européen de comptabilité nationale et de personne morale de droit public, sauf exceptions prévues par la loi.
Le projet de texte réaffirme les principes fondateurs de la comptabilité publique et apporte des précisions sur ses composantes que sont la comptabilité budgétaire (suivi de toutes les composantes de l’autorisation budgétaire et de leur exécution), la comptabilité générale (le suivi du patrimoine et de la situation financière) et, le cas échéant, la comptabilité d’analyse des coûts des actions des programmes, la comptabilité des valeurs inactives ou la comptabilité analytique.
Besoin de clarification des acteurs de la « nouvelle » gestion publique
La notion d’ordonnateur conserve toute son force juridique et acquiert toute sa plénitude. Les fonctions d’ordonnateur doivent cependant être dans la pratique reprécisées au vu de l’ensemble des étapes de la gestion budgétaire et de l’émergence de nouvelles fonctions apparues avec la LOLF. Près de cinq ans après l’entrée en vigueur de la nouvelle constitution budgétaire, aucun texte ne définit encore de manière précise les responsabilités qui sont celles du responsable de programme (RPROG) ou du responsable de budget opérationnel de programme (RBOP).
Prendre en compte la modernisation des processus et circuits financiers
Le décret de 1962, dans sa forme actuelle, n’est également plus en cohérence avec les évolutions des processus et des organisations de la sphère financière de l’État.
Afin de traduire en gestion les principes de la LOLF, le système d’informations financière CHORUS a intégré dans sa conception la réingénierie des processus de l’exécution financière et comptable ainsi que de nouveaux modes d’organisation financière (centre de services partagés financiers dans le domaine de l’exécution budgétaire et comptable, service facturier pour le contrôle, mise en paiement, et comptabilisation de la dépense).
Il convient de donner une assise juridique à ces nouvelles modalités d’exécution des dépenses et des recettes et de redéfinir les différentes phases de la dépense, comme par exemple l’ordonnancement ou la liquidation.
Rénover en profondeur le cadre de la gestion financière applicable aux établissements publics nationaux et autres organismes en le rapprochant de celui de l’État
Il rénove en profondeur le cadre de la gestion financière applicable aux établissements publics nationaux et autres organismes en le rapprochant de celui de l’État. Quelle que soit la catégorie juridique de l’organisme, doivent s’appliquer un ensemble unifié de règles budgétaires et comptables. En particulier, ils sont dotés d’un budget, distinct de la comptabilité générale, et qui reprend les éléments introduits par la LOLF pour le budget de l’État.
Instituer un contrôle interne budgétaire et comptable comme élément à part entière de la gestion
Le projet de décret institue, tant pour l’État que pour les autres personnes morales, l’obligation de mise en œuvre dans les ministères d’un contrôle interne budgétaire et d’un contrôle interne comptable selon les référentiels établis par le ministre chargé du budget.
Les objectifs de ce contrôle interne budgétaire sont la maîtrise des risques afférents à la qualité de la comptabilité budgétaire à la soutenabilité budgétaire, c’est-à-dire au respect de l’autorisation parlementaire, à la fois dans sa dimension annuelle et sa dimension pluriannuelle. Ceux du contrôle interne comptable portent sur la maîtrise des risques en vue de réaliser l’objectif de qualité des comptes dans le contexte de leur certification.
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