Présentation du programme et des actions

Numéro et intitulé de l’action		Autorisations d’engagement	Crédits de paiement
01	Circulation des étrangers et politique des visas  (libellé modifié)	2 600 000	2 600 000
02	Garantie de l’exercice du droit d’asile	287 600 000	287 600 000
03	Lutte contre l’immigration irrégulière  (libellé modifié)	80 800 000	80 800 000
04	Soutien  (libellé modifié)	62 238 836	65 038 836
Totaux		433 238 836	436 038 836

 

 

 

 

 

Présentation du programme

 Le programme "immigration et asile" est l’un des deux programmes de la mission « Immigration, asile et intégration ». Il regroupe les actions et les crédits des politiques relatives à la circulation et à la police des étrangers, en situation irrégulière ou non, et à l’exercice du droit d’asile. Ce programme a pour finalités l’organisation, la réglementation, la régulation et l'accompagnement administratif et social des mouvements migratoires ainsi que la prise en charge administrative et sociale des demandeurs d’asile. Il comprend également les crédits destinés à soutenir les activités d'organismes d'animation et de diffusion des données relatives à la population française et à l'immigration. Enfin il porte les crédits relatifs aux fonctions support du programme et l’ensemble des crédits de personnels (Titre 2) regroupés en 2009 sur ce seul programme.

 

La totalité de l’effort financier que se propose de faire l’État en 2009 à ce titre est de 433 M€ en AE et de 436 M€ en CP. Cette dotation tient compte de la hausse de la demande d'asile dans notre pays enregistrée depuis début 2008 et des éloignements. Elle intègre une évolution par rapport à 2008, avec le transfert de l’ensemble des crédits de personnels (Titre 2) sur ce programme. En effet, l’action « soutien » du programme 104 « intégration et accès à la nationalité française » est supprimée pour des raisons de mise en cohérence. Enfin et en application des décisions du conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) du 4 avril 2008, l’ensemble des dotations relatives aux grands systèmes d’information (« GREGOIRE » relatif aux titres de séjours et à l’éloignement, « RMV » relatif aux visas et « Prénat » relatif aux naturalisations) est regroupé au sein de l’action « soutien » afin de favoriser le développement des grandes applications informatiques et leur interopérabilité.

 

Pilotage et acteurs

Le responsable du programme est le Secrétaire général du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire (MIIINDS).

 

Les acteurs participant à ce programme sont :

- le ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire et plus particulièrement la direction de l’immigration, le service de l’asile et le secrétariat général au titre des statistiques et des affaires générales et financières.

- les services déconcentrés : préfectures, services de police et de gendarmerie (PAF, SCTIP, DGGN…), directions régionales et départementales des affaires sanitaires et sociales et directions départementales du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle ;

- les ambassades et postes consulaires ;

- d’autres acteurs publics : le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, le ministère de l'économie, de l’industrie et de l'emploi, le ministère du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité ; le ministère de la justice etc.

- des opérateurs publics : l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), le futur opérateur en cours de création issu de la fusion d'une partie des actions de l'agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSE) et de l'ensemble des activités de l'agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM) ;

- une société d’économie mixte, ADOMA, qui gère notamment des centres d'accueil pour demandeurs d’asile (CADA) et des foyers de travailleurs migrants.

- des acteurs privés : des associations du secteur social ou d’autres personnes morales de droit privé intervenant dans l’accueil et l’accompagnement social des demandeurs d’asile ou des étrangers placés en centres de rétention administrative (CRA).

 

Action législative et réglementaire

Régulation des migrations : le ministère est en charge de l’élaboration et de l’application de la législation et de la réglementation relatives aux conditions d’entrée, de séjour ou d'éloignement des étrangers ; il prépare et accompagne la mise en œuvre des textes réglementaires afférents ; il met en œuvre les accords internationaux et le droit communautaire.

Exercice du droit d’asile : le ministère assure l’élaboration de la législation et de la réglementation concernant l’exercice du  droit d’asile et les droits sociaux qui y sont attachés.

 

Environnement du programme

Cadre général : les résultats du programme peuvent être affectés par de multiples facteurs politiques, économiques et sociaux tant en France qu'à l'étranger. Il s’agit :

- au niveau national : de la stabilisation ou de la hausse de la demande d’asile, de la poursuite de la réduction des délais de procédure relatifs à l’examen des demandes d’admission au statut de réfugié par l’OFPRA et la Cour nationale du droit d’asile créée en 2007 (CNDA), mais aussi de l’atteinte des objectifs dans la lutte contre l’immigration illégale et la politique d’éloignement.

- au niveau de l'Union européenne : de l’élaboration progressive d’une politique européenne en matière d’immigration, d’intégration, d’asile et de co-développement, dans le cadre notamment du pacte européen proposé aux autres États membres à l’occasion de la présidence française de l’Union européenne au second semestre 2008.

- au plan international : de l’évolution, depuis le début de la décennie, du contrôle des flux migratoires -légaux et irréguliers- et de la demande d’asile vers l’Europe et plus particulièrement vers la France.

 

Opérateurs

Deux opérateurs principaux interviennent dans la mise en œuvre du programme : l’OFPRA et le futur opérateur issu de la fusion d'une partie des actions de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSE) et de l'ensemble des activités de l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM) (la présentation du nouvel opérateur figure dans la partie opérateurs du programme 104 « intégration et accès à la nationalité française »).

 

 

 

récapitulation des actions

 ACTION n° 01 : Circulation des étrangers et politique des visas

 ACTION n° 02 : Garantie de l’exercice du droit d’asile

 ACTION n° 03 : Lutte contre l’immigration irrégulière

 ACTION n° 04 : Soutien

 

ACTION n° 01 Circulation des étrangers et politique des visas

0,6 %

 Cette action s’appuie sur la sous-direction des Visas qui, depuis le 1er janvier 2008, est l'une des trois sous-directions formant la direction de l’Immigration du ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire. Depuis la décision du 4 avril 2008 du conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP), elle met en œuvre la politique des visas dont les orientations sont déterminées conjointement avec le ministère des Affaires étrangères et européennes.

 

En 2007, elle a géré la délivrance de 2 070 000 visas pour 2 349 000 demandes au sein de 202 postes. Depuis 2008 son action se concentre sur l’extension de la biométrie, la fusion du visa de long séjour et du titre de séjour et enfin les avancées au sein des instances de l'Union européenne où ses agents siègent au nom de la France, des instructions consulaires communes, du code des visas et des évolutions normatives de l'espace Schengen.

 

Au quotidien, il revient à cette sous-direction d'assister 24 heures sur 24 les postes diplomatiques et consulaires pour toute question relative à la délivrance des visas, en particulier la réglementation, les procédures, les liens avec les pays « partenaires Schengen », les échanges avec les autres administrations, l’informatique (le « Réseau mondial visas »), etc.

 

Dans plus de 90 % des cas (visas de court séjour ordinaires), la sous-direction des visas agit seule au nom du ministère; le cas échéant, elle intervient auprès des postes consulaires après concertation avec les services concernés du ministère des affaires étrangères et européennes, pour les questions de visas concernant les porteurs de passeports diplomatiques (34 000 cas en 2007) ou de service (63 000 cas en 2007), les questions d'adoption internationale ou des questions politiques d'une sensibilité particulière.

 

 

ACTION n° 02 Garantie de l’exercice du droit d’asile

66,4 %

 Cette action a pour objectif que les demandeurs d’asile aient accès à des conditions optimales de traitement de leur demande et à des conditions matérielles d’accueil permettant de garantir leur santé et d’assurer leur subsistance pendant la durée d’instruction de leur demande.

 

L’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) puis, en cas de recours, la Cour nationale du droit d’asile (CNDA), instruisent les demandes d’asile. À partir de 2009, la gestion administrative et financière de la CNDA est séparée de celle de l’OFPRA et la Cour est rattachée au Conseil d’État. La CNDA relève donc dorénavant du programme 165 « Conseil d’État et autres juridictions administratives » de la mission « Conseil et contrôle de l’État ».

 

Par ailleurs, l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII), nouvel opérateur qui reprend, entre autres, les activités de l'Agence nationale d'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM) est chargé de la coordination de la gestion du dispositif national d’accueil des demandeurs d’asile, dont le ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire assure le pilotage.

L'instruction et la décision sur la demande d'asile

a) problème collectif à résoudre et usagers concernés :

Conforter la réforme de l’asile introduite par la loi du 10 décembre 2003, afin de traiter avec plus d’efficacité, en termes de procédure et de délai, les demandes de protection légitime. Les usagers concernés sont principalement les demandeurs d’asile et les réfugiés.

 

b) volumétrie :

En 2007, 35 520 demandes ont été enregistrées dont 29 387 premières demandes (y compris mineurs) et 6 133 réexamens. La demande d’asile globale a connu ainsi une baisse de 9,7 % par rapport à 2006, en ralentissement par rapport à l’année précédente, où elle avait diminué de 27,8 %. Sur les six premiers mois de l’année 2008, la demande d’asile est en hausse de 5%.

 

c) principales actions à conduire

Poursuite de la réduction du stock de demandes et des délais de procédure à l’OFPRA ; pilotage du nombre d’agents instructeurs en équivalent temps plein (ETP) de l’OFPRA et du coût de l’examen d’une demande d’asile par l’OFPRA. Ces indicateurs seront formalisés et suivis, à partir de 2009, dans un contrat d’objectifs et de moyens entre l’État et l’établissement.

La prise en charge sociale des demandeurs d'asile

1. Accueil et hébergement

a) problème collectif à résoudre :

Assurer l’accueil des demandeurs d'asile et, pendant toute la durée d’instruction de leur demande d’asile, l’hébergement, au titre de l’aide sociale, de ceux qui le demandent. Cette prise en charge intervient sous la forme soit d’un hébergement accompagné en centre d’accueil pour demandeurs d’asile (CADA), soit du versement d’une prestation financière, l’allocation temporaire d’attente (ATA), qui peut être associée, pour les familles avec enfants et d’autres personnes vulnérables, à un hébergement d’urgence.

 

b) mise en œuvre :

- L’OFII, qui reprend, les activités de l'Agence nationale d'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM) pour la coordination nationale du dispositif de mutualisation des places de CADA (12 480 places début 2004, 15 688 début 2005, 17 710 fin 2005 ; 19 689 places fin 2006 ; 20 689 places depuis fin 2007) ;

- Préfets de région / services déconcentrés régionaux pour la programmation régionale des créations de places d’hébergement, la programmation des financements délégués et la mise en œuvre des mécanismes de péréquation interdépartementale des places de CADA ;

- Préfets de département / services déconcentrés départementaux pour la préparation des admissions en CADA, le financement et le contrôle des CADA ainsi que pour le financement et l’organisation des modalités d'accueil et d’hébergement d’urgence ;

- Associations ou autres organismes gestionnaires de CADA et de plates-formes de services pour le premier accueil, le conseil, la domiciliation, l’orientation des demandeurs vers les places d’accueil d’urgence.

 

c) actions à conduire :

Sur un plan qualitatif, améliorer l’adéquation de l’offre d’hébergement avec les caractéristiques des demandeurs d’asile à héberger (augmentation des demandeurs isolés notamment) ; augmenter sensiblement le taux de prise en charge en CADA ;

Améliorer la fluidité du dispositif d’hébergement en réduisant significativement les délais de sortie des CADA, et ainsi le taux de présence indue des personnes s’étant vu reconnaître la qualité de réfugié ainsi que des personnes déboutées de leur demande d’asile ;

Mettre en œuvre la réforme du statut des CADA que la loi du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration a réalisé en les constituant en une catégorie à part entière d’établissements sociaux et médico-sociaux afin de pouvoir affirmer la spécialisation de leurs missions.

 

2. Autres mesures sociales

a) problème collectif à résoudre :

Répondre, conformément aux directives communautaires, aux besoins élémentaires de subsistance des demandeurs d’asile en cours de procédure et ne pouvant, malgré leur demande, être hébergés en CADA en leur procurant les moyens d’assurer la couverture de leurs besoins fondamentaux : tel est l’objet de l’allocation temporaire d'attente (ATA) versée aux demandeurs d’asile (à compter du 1^er janvier 2008, le montant journalier de l’allocation est de 10,38 euros par jour). Les personnes avec enfants et d’autres personnes vulnérables bénéficient également, prioritairement sur les personnes seules, de la prestation en nature que constitue l’hébergement dans un dispositif d’urgence.

 

b) usagers concernés :

Demandeurs d'asile en attente d’une décision ne bénéficiant pas, malgré leur demande, d’un hébergement en CADA ;

 

c) mise en œuvre :

OFPRA, UNEDIC, ASSEDIC, préfectures, services déconcentrés, partenaires associatifs gestionnaires des capacités d’accueil d’urgence, hôteliers ;

 

d) nombre de demandeurs d’asile bénéficiaires de l’allocation (y compris bénéficiaires de la protection subsidiaire et apatrides) : 13 837 personnes bénéficiaient de cette allocation au 31 décembre 2007 ;

 

e) actions à conduire :

Assurer, en liaison avec les organismes gestionnaires, une gestion de l’allocation rigoureuse et conforme aux textes.

 

 

ACTION n° 03 Lutte contre l’immigration irrégulière

18,7 %

 Cette action concentre les dépenses de maintien en zone d’attente, de rétention et d’éloignement, ainsi que l’accompagnement social des personnes non admises sur le territoire ou placées en rétention. Elle a pour finalités de regrouper l’ensemble des crédits dédiés à la police des étrangers en situation irrégulière et notamment les actions de rétention administrative en centres de rétention administrative (CRA) gérés par la Direction générale de la Police nationale (DGPN) ou la Direction générale de la Gendarmerie nationale (DGGN), mais aussi les dépenses de réacheminement et d’éloignement du territoire des étrangers qui font l’objet d’une mesure de non admission, obligation de quitter le territoire français, arrêté préfectoral de reconduite à la frontière, arrêté ministériel d'expulsion, ou interdiction du territoire français.

Elle intègre également une dimension sociale et humanitaire au travers des actions conduites notamment par le futur opérateur en cours de création et issu de la fusion partielle de l'agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSE) et de l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM), par la CIMADE (comité inter-mouvements auprès des évacués) en CRA, et par la Croix Rouge Française et l'association nationale d'assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFE) en zone d’attente.

 

Assistance sanitaire et sociale aux personnes étrangères en situation particulière :

a) problème collectif à résoudre :

Fournir l’assistance humanitaire indispensable aux personnes étrangères devant être éloignées du territoire.

 

b) usagers concernés :

Étrangers en centres de rétention administrative, en locaux de rétention administrative ou zones d’attente.

 

c) mise en œuvre :

L’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII), qui reprend entre autres les activités de l'ANAEM, associations à caractère national ayant passé un marché avec l'État au titre du décret du 30 mai 2005, DDASS, établissements de santé, acteurs du système de soins.

 

d) nombre de places de CRA à couvrir (données fin d'année) :

2003 : 773 ; 2004 : 1 099 ; 2005 : 1 129 ; 2006 : 1 524 ; 2007 : 1 839 et prévision 2008 : 1 647 (perte de 280 places des CRA de Vincennes suite à l’incendie de l’été 2008).

e) action à conduire :

Fournir les prestations sanitaires et sociales nécessaires à toutes les personnes concernées.

 

Fonctionnement hôtelier des centres de rétention administrative et dépenses d’éloignement :

a) problème collectif à résoudre :

Assurer le fonctionnement courant des centres de rétention administrative (CRA) et des locaux de rétention administrative (LRA) gérés par les unités de police ou de gendarmerie, et organiser efficacement les procédures d’éloignement sur les zones portuaires et aéroportuaires.

 

b) usagers concernés :

Étrangers en centres ou locaux de rétention administrative

 

c) mise en œuvre :

DGPN, DGGN et sous-traitants de la fonction hôtelière, notamment Aéroports de Paris (ADP).

 

d) nombre de places de CRA à couvrir à fin 2008 : 1 961 places en année pleine compte tenu de l’incendie survenu à l’été 2008 dans les CRA de Vincennes 1 et 2. Les ouvertures de places en 2008 ont été réalisées dans les CRA suivants : Hendaye, Cayenne.

Nombre d’éloignements : fin 2006 : 23 831 ; 2007 : 23 186. Au terme du premier semestre 2008, le nombre d'éloignements effectués depuis la métropole est de 17 210.

 

e) action à conduire :

Consolidation du déploiement des places de CRA prévues au plan triennal 2006/2008.

 

 

ACTION n° 04 Soutien

14,4 %

 Cette action regroupe les moyens nécessaires à la mutualisation et au pilotage des fonctions transversales du ministère. Les principes qui ont présidé à l’organisation du ministère sont l’absence de services déconcentrés et de corps de fonctionnaires spécifiques ainsi que la constitution d’une administration centrale d’état-major resserrée autour de son cœur de métier. Ainsi, le pilotage des fonctions supports s’appuie sur un dispositif innovant de délégations de gestion avec des ministères partenaires (ministères financiers, ministères sociaux, ministère de l’intérieur, ministère des affaires étrangères) pour la gestion de fonctions comme la gestion statutaire des personnels, la logistique et les achats, la gestion des moyens courants et informatiques.

 

a) problème collectif à résoudre

Le nombre d'emplois limités du ministère ne justifie pas de créer un programme soutien spécifique pour porter les crédits affectés aux fonctions support que représente la prise en charge des dépenses de personnel et de fonctionnement des services. Il a donc été choisi de les rassembler au sein d'une seule action "soutien", au profit des trois programmes du ministère : le programme 104 « intégration et accès à la nationalité française », le programme 303 « Immigration et asile » qui relèvent de la mission « immigration, asile et intégration » et le programme 301 « développement solidaire et migrations » de la mission « aide publique au développement ».

 

Cette action qui regroupe l’ensemble des dépenses de personnel fait l’objet d’une évolution positive des crédits relatifs aux fonctions support.

 Elle comprend également :

• les « loyers budgétaires » immobiliers qui consacrent, au terme d’une année de démarches, le regroupement de l’ensemble des services parisiens, actuellement éclatés sur sept sites, sur deux sites domaniaux à proximité du cabinet du ministre dans le courant du 1^er semestre 2009 ;

• les crédits relatifs à la mise en œuvre du schéma directeur informatique du ministère devant permettre la mise en convergence d’applications interministérielles rénovées et interopérables. Sont notamment concernés les applications GREGOIRE (titres de séjours et éloignements), Réseau Mondial Visas (visas), Prenat (naturalisations), EURODAC (relevé des empreintes des demandeurs d’asile) et l’application de gestion budgétaire et comptable Chorus.  

 

b) mise en œuvre

L'action assure le pilotage de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, la gestion de la masse salariale et du plafond d'emplois en équivalent temps plein travaillé (ETPT). La gestion des moyens de fonctionnement concerne l’ensemble des services mais aussi le cabinet du ministre et le secrétariat général du ministère.

L’objectif de cette mutualisation des moyens de fonctionnement est d’atteindre des seuils de masse critique en gestion afin de faire bénéficier chaque programme d'une plus grande souplesse : réallocation des marges de manœuvre, délégation des charges de gestion, professionnalisation des fonctions supports.

 

Notons que seule l'action "Naturalisation et accès à la nationalité" du programme 104 "intégration et accès à la nationalité française" dont les services sont à Rezé (Loire-Atlantique) comporte des crédits de fonctionnement (Titre 3).

 

c) usagers concernés :

Les responsables de programme et les responsables de budgets opérationnels de programmes (BOP).

 

d) principale actions à conduire

• Mener à bien les orientations et chantiers des deux programmes de la mission "immigration, asile et intégration" et du programme  "Développement solidaire et migrations" de la mission "aide publique au développement" et les doter de moyens de fonctionnement appropriés et optimisés.

• Lancer le chantier du contrôle interne conformément aux orientations de la Cour des comptes.

• Conduire la mise en œuvre du schéma directeur des systèmes d’information.